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“十三五”將打造中國(guó)社保升級(jí)版
2015-10-23 作者: 記者 李唐寧/北京報(bào)道 來(lái)源: 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

  ■“十三五”規(guī)劃前瞻之十

  經(jīng)過(guò)30年的探索和發(fā)展,我國(guó)社會(huì)保障體系正進(jìn)入全面深化改革階段?!笆濉睍r(shí)期,制度的公平性、財(cái)務(wù)的可持續(xù)性、制度運(yùn)行效率等將成為亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。專(zhuān)家認(rèn)為,需要加快頂層設(shè)計(jì),從推動(dòng)制度一體化發(fā)展、建立更加公平的待遇確定機(jī)制、加大財(cái)政補(bǔ)貼力度、提高制度運(yùn)行效率和保障能力等方面,完善現(xiàn)行的社會(huì)保障制度,并最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的社會(huì)保障制度走向成熟、定型。

  框架 全覆蓋社保體系基本建成

  中國(guó)社會(huì)保障制度通過(guò)過(guò)去30年的不斷改革,在整體上已經(jīng)擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位保障制”軌跡,轉(zhuǎn)入了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代相適應(yīng)的“社會(huì)保障制”軌道。以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利為基礎(chǔ),以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等為骨架的新型社會(huì)保障體系框架基本成形。

  從相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,社會(huì)保障體系稱(chēng)得上是經(jīng)歷了一場(chǎng)“大躍進(jìn)”式的變革。2008年至今,社會(huì)保障方面的整體公共支出年均增幅超過(guò)20%,約為同期我國(guó)GDP年均增速的兩倍;我國(guó)社會(huì)保障方面總體公共支出相當(dāng)于GDP比重從2008年的6.57%增至2013年的10.04%。

  “‘十二五’時(shí)期,是我國(guó)社會(huì)保障制度改革力度最大、發(fā)展速度最快、惠及民生最廣的時(shí)期?!敝袊?guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成教授在接受本報(bào)專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)做出了這樣的評(píng)價(jià)。人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民也表示,我國(guó)已經(jīng)建立起世界上覆蓋人群最多的社會(huì)保障計(jì)劃。截至2015年上半年,全國(guó)參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)人數(shù)分別為8.46億人、6.56億人、1.71億人、2.08億人、1.76億人。

  但客觀(guān)而論,中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系仍存在若干亟待解決的問(wèn)題。如保障總體水平仍然較低,基本社會(huì)保險(xiǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割現(xiàn)象仍普遍存在,城鄉(xiāng)間、不同群體間社會(huì)保障待遇差距仍然較大。此外,社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌水平和統(tǒng)籌層次還不高,社會(huì)保障基金可持續(xù)性也有待改善。

  “現(xiàn)行制度安排的設(shè)計(jì)還不同程度地存在著缺陷,致使優(yōu)化制度安排的任務(wù)還異常繁重?!编嵐Τ芍赋觯壳奥毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)還停留在地區(qū)分割狀態(tài),醫(yī)療保險(xiǎn)依然是城鄉(xiāng)分割,失業(yè)保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)制度均缺乏預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的功能,社會(huì)保障立法依然滯后。“這些不足、缺陷與問(wèn)題的存在,一部分是由于歷史原因與發(fā)展不平衡造成的,一部分是由于‘摸著石頭過(guò)河’、漸進(jìn)改革中經(jīng)驗(yàn)不足造成的,但也有一部分是由于改革不夠理性、制度設(shè)計(jì)不夠周密的決策失誤造成的。”鄭功成認(rèn)為,有鑒于此,盡快通過(guò)科學(xué)的設(shè)計(jì)與全面深化改革來(lái)促使社會(huì)保障制度走向成熟、定型,便成了中國(guó)社會(huì)保障改革在“十三五”階段必須完成的核心使命。

  挑戰(zhàn) 老齡化城鎮(zhèn)化成重要考量

  “十三五”時(shí)期,社會(huì)保障體系將面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),其中老齡化的加速和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)成為政策設(shè)計(jì)中需要考慮的重要因素。

  清華大學(xué)國(guó)情研究院胡鞍鋼等執(zhí)筆的一份報(bào)告認(rèn)為,“十三五”時(shí)期,我國(guó)的超大人口規(guī)模以及人口老齡化、老齡人口數(shù)量快速增長(zhǎng)所帶來(lái)的壓力,在短時(shí)間內(nèi)難以化解。同時(shí),隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間的大規(guī)模人口流動(dòng),以及就業(yè)崗位對(duì)勞動(dòng)者的粘性下降,使得我國(guó)人口總體呈現(xiàn)出高流動(dòng)性特征,對(duì)社保資金征繳和社保福利供給帶來(lái)困難。

  統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,中國(guó)目前的流動(dòng)人口規(guī)模在2億至3億之間,數(shù)以?xún)|計(jì)的人口處在不穩(wěn)定的流動(dòng)狀態(tài),對(duì)社會(huì)保障制度而言形成重大挑戰(zhàn)。有專(zhuān)家認(rèn)為,是讓社會(huì)保障制度追隨流動(dòng)人口不斷轉(zhuǎn)移接續(xù),還是降低人口流動(dòng)性、促進(jìn)安居樂(lè)業(yè)來(lái)適應(yīng)社會(huì)保障制度,是“十三五”時(shí)期需要做政策權(quán)衡的重要問(wèn)題。

  此外,目前中國(guó)已是世界人口老齡化速度最快、老年人口規(guī)模最大、家庭人口規(guī)??s減最多的國(guó)家。由北京大學(xué)、中國(guó)老齡科學(xué)研究中心、中國(guó)社科院等聯(lián)合完成的一份針對(duì)80歲以上高齡老人的社會(huì)調(diào)查表明,預(yù)計(jì)從2000年到2050年,我國(guó)高齡老人將以年均4.6%的速度遞增,高齡老人數(shù)量將從1200萬(wàn)增加到1.14億以上。

  “人口老齡化背景下,養(yǎng)老金支付、醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出、養(yǎng)老服務(wù)的供給壓力會(huì)持續(xù)攀升,為此需要付出的人力、財(cái)力、物力將呈倍數(shù)增長(zhǎng)。我們需要進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)保障制度的互助共濟(jì)功能,并拿出更為優(yōu)良的技術(shù)方案。”鄭功成認(rèn)為,能否為人口老齡化、高齡化做好養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與財(cái)務(wù)準(zhǔn)備,是“十三五”時(shí)期必須應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)。

  與此同時(shí),全面深化改革也為中國(guó)社會(huì)保障走向成熟、定型提供了巨大機(jī)遇。“社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上是社會(huì)財(cái)富的再分配,沒(méi)有財(cái)富增長(zhǎng)不可能在社會(huì)保障領(lǐng)域做增量改革。”鄭功成認(rèn)為,在現(xiàn)階段,中國(guó)需要通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)與增加公共投入來(lái)促進(jìn)社會(huì)保障制度走向成熟、定型,如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)繼續(xù)增長(zhǎng),則客觀(guān)上構(gòu)成了建立、健全中國(guó)特色社會(huì)保障體系的重要有利條件。

  升級(jí) 以頂層設(shè)計(jì)完善社保體系

  專(zhuān)家認(rèn)為,“十三五”時(shí)期,我國(guó)應(yīng)著力打造中國(guó)社會(huì)保障“升級(jí)版”,從宏觀(guān)視角實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)保障體系的科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)計(jì),著力建立全覆蓋、均等化、可持續(xù)、較高水平的社會(huì)保障體系。

  鄭功成認(rèn)為,需要盡快開(kāi)展社會(huì)保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。不能只有單項(xiàng)制度安排(如養(yǎng)老保險(xiǎn))的頂層設(shè)計(jì),而是特別需要有超越單項(xiàng)制度之上、超越部門(mén)之上、超越一屆政府之上的宏觀(guān)規(guī)劃。

  此外,養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、老年服務(wù)等制度的優(yōu)化與定型,應(yīng)是“十三五”期間深化改革中必須重點(diǎn)考慮的領(lǐng)域。鄭功成認(rèn)為,宜盡快制定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌方案,以此消除勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)醫(yī)保監(jiān)管、經(jīng)辦、資源、信息等的統(tǒng)一,徹底化解這一制度現(xiàn)存的重復(fù)參保、多頭經(jīng)辦、資源浪費(fèi)等諸種弊端。在社會(huì)救助方面,需要盡快完善救助條件及救助對(duì)象的政策精準(zhǔn)度,強(qiáng)化民政部門(mén)的職責(zé)與相關(guān)資源整合。

  與此同時(shí),要通過(guò)撬動(dòng)市場(chǎng)、充分利用社會(huì)資源,例如完善面向企業(yè)與個(gè)人的稅收政策,推動(dòng)職業(yè)年金、企業(yè)年金及其他職業(yè)福利事業(yè)的發(fā)展;明確劃分中央政府與地方政府的社會(huì)保障職責(zé),確保事責(zé)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。

  發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所研究員譚永生等人建議,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,解決醫(yī)保直接報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題。適時(shí)適度降低企業(yè)費(fèi)率,提高個(gè)人依法參保繳費(fèi)的比例。建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金和失業(yè)保險(xiǎn)金待遇正常調(diào)整機(jī)制。醫(yī)保最高支付限額增至當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的10倍以上,政策內(nèi)報(bào)銷(xiāo)比例達(dá)到90%左右。提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例,2020年達(dá)到30%,更多用于充實(shí)社會(huì)保障基金。

  胡鞍鋼等人建議,“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)制定為,到2020年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn):城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到85%以上;城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全民覆蓋;城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到50%;城鎮(zhèn)工傷保險(xiǎn)覆蓋2.9億人;城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)覆蓋超過(guò)2億人,探索建立農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度;城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)現(xiàn)低于保障標(biāo)準(zhǔn)人群全覆蓋;公共財(cái)政中社會(huì)保障與就業(yè)類(lèi)支出達(dá)到公共財(cái)政總支出的12%,相當(dāng)于占GDP比重達(dá)到3.2%。

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