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11月28日，在墨西哥坎昆的奇琴伊查瑪雅古城遺址旁，綠色和平組織升起一個巨大的熱氣球，呼吁人們保護(hù)環(huán)境。新華社發(fā)(普羅梅特奧·盧賽羅
攝) |
第16次聯(lián)合國氣候變化大會雖然已經(jīng)落幕一段時間，但廣受業(yè)內(nèi)關(guān)注的碳稅能否出臺仍然是一個熱議話題。世界自然基金會(WWF)全球氣候變化應(yīng)對計劃主任楊富強不久前曾在坎昆表示，中國最早在2012年，最遲在2012—2015年期間或?qū)⑼瞥鎏级悺?BR> 中國作為能源消耗大國和二氧化碳排放大國之一，承擔(dān)著節(jié)能減排的重要責(zé)任，《經(jīng)濟(jì)參考報》記者比較國外碳稅政策，采訪了國內(nèi)推動碳稅制訂的核心專家，試圖對碳稅在中國的前景做出一些前瞻性的展望。
先例：國外碳稅誕生逾十年
人類大量使用化石燃料，向大氣中排放的溫室氣體隨之增加，導(dǎo)致全球性的氣候變化和環(huán)境變化……已成為國際社會普遍關(guān)注的熱點環(huán)境問題。在各種旨在減緩氣候變化的政策中，碳稅被普遍認(rèn)為是減少碳排放的一種有效經(jīng)濟(jì)手段。目前，世界上已有丹麥、芬蘭、瑞典、荷蘭、挪威等一些國家征收碳稅，取得較好效果，另有一些國家和地區(qū)也在積極探索中。
碳稅是政府針對二氧化碳排放征收的一個稅種。碳稅以環(huán)境保護(hù)為目的，通過對燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產(chǎn)品，按其碳含量的比例征稅來實現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放，希望通過削減二氧化碳排放減緩全球變暖。
開征碳稅，最初出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代一些北歐國家，目前，引入碳稅的國家已經(jīng)達(dá)到10多個，如丹麥、芬蘭、德國、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、和英國等。此外，日本和新西蘭等其他一些國家也在考慮征收碳稅。
早在20世紀(jì)70年代，丹麥就開始對能源消費征稅。當(dāng)時，征稅對象只包括家庭和非增值稅納稅企業(yè)。資料顯示，1992年丹麥成為第一個對家庭和企業(yè)同時征收碳稅的國家，目的是刺激能源節(jié)約和能源替代。征收范圍包括汽油、天然氣和生物燃料以外的所有二氧化碳排放。計稅基礎(chǔ)是燃料燃燒時的二氧化碳量，稅率為100丹麥克朗/噸二氧化碳，相當(dāng)于14.3美元/噸二氧化碳。為增強企業(yè)競爭力，稅收收入的一部分被用于為工業(yè)企業(yè)的節(jié)能項目提供補貼。1996年丹麥引入了一個新稅，該稅由三個稅種組成，分別是二氧化碳稅、二氧化硫稅和能源稅，增加了企業(yè)的能源和碳稅的總體負(fù)擔(dān)。該稅的二氧化碳稅率不變，但稅基擴(kuò)大到供暖用能源，企業(yè)按用途將耗費的能源分成三類，供暖用、生產(chǎn)用和照明用能源。二氧化碳稅對供暖用能源按100%征稅，對照明用能源按90%征稅，對生產(chǎn)用能源按25%征稅。丹麥在其制訂的最新能源計劃中，明確提出了2030年能源構(gòu)成：風(fēng)能占50%，太陽能15%，生物能和其他可再生能源占35%，其中風(fēng)能在2025年還將占到電力供應(yīng)總量的75%。
荷蘭從1990年起在原有的環(huán)境稅下增設(shè)了碳稅，并把稅收收入納入政府一般預(yù)算管理。1990年，芬蘭引入二氧化碳稅，征收范圍是礦物燃料，計稅基礎(chǔ)是含碳量。開始征收時稅率很低，之后逐漸增加。
瑞典在1991年整體稅制改革中引入碳稅，同時將能源稅稅率降低。征稅范圍包括所有燃料油，其中對電力部門使用的部分給予稅收豁免。稅率根據(jù)燃料含碳量的不同而有區(qū)別。納稅人包括進(jìn)口者、生產(chǎn)者和儲存者。對私人家庭和工業(yè)的稅率為250瑞典克朗/噸二氧化碳。由于考慮企業(yè)的競爭力，工業(yè)企業(yè)也只需要按50%的比例繳稅，某些高能耗產(chǎn)業(yè)，如商業(yè)園藝、采礦、制造、紙漿和造紙、電力等，給予稅收豁免。
挪威從1991年開始對汽油、礦物油、和天然氣征收二氧化碳稅，覆蓋了所有二氧化碳排放的65%。1992年，挪威把征收范圍擴(kuò)展到煤和焦炭。根據(jù)燃料含碳量不同，征稅標(biāo)準(zhǔn)也有差別，如1995年對汽油的征稅標(biāo)準(zhǔn)是0.83挪威克朗/升，對柴油的征稅標(biāo)準(zhǔn)是0.415挪威克朗/升。年稅收收入60億挪威克朗，占稅收總收入的2%。
德國則實行對特定能源征收能源稅。1999年首先對摩托車燃料、輕質(zhì)燃料油、天然氣、和電力征稅。稅收收入投入到養(yǎng)老基金，不僅提高了雇員的凈工資，還降低了雇員和雇主交納養(yǎng)老保險的金額。后來，對摩托車燃料油和電力的稅率有所增加。從2000年開始，德國對重質(zhì)燃料油征稅。
為了履行《京都議定書》的承諾，實現(xiàn)到2008-2012年間排放的溫室氣體比1990年低12.5%的目標(biāo)，以及國內(nèi)的到2012年減少二氧化碳排放20%的目標(biāo)，英國于2001年頒布征收氣候變化稅，適用于工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)和公共部門。值得注意的是，對銷往企業(yè)和公共部門的電力、煤、天然氣、和液化石油氣正常征稅，卻對熱電聯(lián)產(chǎn)單位的油類耗費和發(fā)電以及可再生能源實行免稅，同時規(guī)定該稅不適用于國內(nèi)消費者和慈善團(tuán)體。
2006年11月，美國科羅拉多州圓石市成為美國首個通過碳稅法規(guī)的城市。該市有58%的民眾投票同意，依居民和企業(yè)用電量的多少，隨同電費按比例繳納碳稅。為鼓勵使用清潔能源，達(dá)到環(huán)保的目的，同時規(guī)定，購買風(fēng)力發(fā)電的用戶免稅。當(dāng)?shù)卣磕昙s100萬美元的碳稅收入，全部用于提高全市的能源效率以及改用替代燃料等方面。
2008年2月，加拿大BC(不列顛哥倫比亞)省公布2008年度財政預(yù)算案，規(guī)定從當(dāng)年7月起開征碳稅，即對汽油、柴油、天然氣、煤、石油以及家庭暖氣用燃料等所有燃料征收碳稅，不同燃料征收的碳稅不同，而且未來五年燃油所征收碳稅還將逐步提高。BC省政府通過增加碳稅一年可增加稅收3.38億加元，并且表示，省政府不會籍由碳稅來增加收入，而會通過減稅的方式，將碳稅的收入還給省民，還希望通過征收碳稅減少能源消耗，減少二氧化碳等溫室氣體排放。
啟示：碳稅作用顯著
世界各國政府先后對開征碳稅之后產(chǎn)生的效果做了評估。據(jù)1997年對丹麥與能源使用有關(guān)的稅的實施效果進(jìn)行的評估顯示，企業(yè)能源消耗降低了10%。第三方獨立研究報告也顯示，丹麥對企業(yè)征收能源稅使能源的消耗降低了10%。從1980年到2002年間，丹麥能源消耗總量變化不大，從能源消耗結(jié)構(gòu)來看，煤和焦炭以及油的消耗比重逐步降低，天然氣和可再生能源的使用逐步增加，從比重來看增加明顯，顯示出稅收對能源替代的影響。引自丹麥能源署發(fā)布的數(shù)據(jù)，丹麥整個能源業(yè)的二氧化碳排放呈現(xiàn)減少態(tài)勢，從1990年的5270萬噸減到2005年的4940萬噸。而生產(chǎn)每度電排放的二氧化碳則由1990年的937克減少到2005年的517克。
隨著碳稅的執(zhí)行，荷蘭溫室氣體排放量持續(xù)下降，荷蘭的評估顯示，預(yù)期2010年二氧化碳排放會減少360-380萬噸，到2020年會減少460-510萬噸。
瑞典和挪威的二氧化碳排放也減少了。1987到1994年間，瑞典二氧化碳排放下降了13%。瑞典環(huán)境保護(hù)署(SEPA)對瑞典二氧化碳稅的評估報告表明，二氧化碳稅同瑞典環(huán)境政策一起對減少二氧化碳排放發(fā)揮了作用。瑞典公布的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段的評價報告稱，許多能源生產(chǎn)廠家因碳稅的實施更換了燃料。挪威對碳稅實施效果進(jìn)行評估的結(jié)果顯示，稅收導(dǎo)致1991-1993年的二氧化碳排放量下降了3-4%；效果最顯著的是造紙工業(yè)的油耗下降了21%。
在德國，碳稅的合理實施不僅帶來保護(hù)環(huán)境效果，還增加了社會就業(yè)人數(shù)。對德國的一項研究顯示，截至2002年底，二氧化碳減排量超過了700萬噸，同時創(chuàng)造出六萬個新的就業(yè)崗位。另一項對能源稅效果的研究顯示，到2005年時，德國能源耗費的降低以及二氧化碳的排放下降了2-3%。該研究還表明，實施能源稅為德國創(chuàng)造了25萬個新的就業(yè)崗位。
與此同時，中國財政部下屬的財政科學(xué)研究所對碳稅做了深入的研究，財政科學(xué)研究所課題組研究報告顯示，碳稅的征稅依據(jù)有兩種情況，丹麥、瑞典、挪威等許多國家是按碳含量征稅，用燃料的含碳量和消耗的燃料總量計算二氧化碳排放量，只有少數(shù)國家是直接對二氧化碳或一氧化碳的排放量征稅。在操作上前者更加簡便易行。
碳稅收入在大多數(shù)國家納入一般預(yù)算管理，也有個別國家將其專款專用于環(huán)境保護(hù)，或者提高能源使用效率和研究開發(fā)利用可替代新能源的活動。
在德國等國家，碳稅征收的同時降低了居民個人所得稅等一部分稅負(fù)，將碳稅收入投入到養(yǎng)老基金等方面，為社會增加了大量就業(yè)，聯(lián)系我國當(dāng)前社會就業(yè)壓力巨大，這一點值得關(guān)注。
預(yù)期：國內(nèi)短期內(nèi)或難開征
近日，有媒體從國家發(fā)改委氣候變化司獲悉，國家發(fā)改委正在研究碳稅征收方案。財政部財政科學(xué)研究所(下稱財科所)所長賈康表示，政府推出碳稅有三個技術(shù)備選方案：或是放到環(huán)境保護(hù)稅中；或?qū)⑻级愐胂M稅中；或把碳稅納入資源稅中。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，節(jié)能減排是解決我國發(fā)展中面臨的能源和環(huán)境的雙重壓力，建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。適時征收碳稅，有利于推動消耗化石燃料產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，通過增加能源的使用成本以達(dá)到減少能源消耗的目的，所以開征碳稅是促進(jìn)我國節(jié)能減排的有效經(jīng)濟(jì)手段之一。
然而，專家認(rèn)為，我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在短時間內(nèi)仍然難以改變，值得注意的是，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，當(dāng)國家和地區(qū)的人均GDP處于500美元至3000美元的發(fā)展階段時，往往對應(yīng)著人口、資源、環(huán)境等瓶頸約束最為嚴(yán)重的時期。目前，中國還屬于發(fā)展中國家，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平，能源消耗勢必會加速增長，溫室氣體排放的增長速度也會有較快的上升，中國的溫室氣體排放應(yīng)屬于“生存性排放”。
財政部財科所課題組對碳稅問題進(jìn)行了大量深入細(xì)致的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，課題組表示：我國碳稅比較合適的推出時間是2012年前后；由于采用二氧化碳排放量作為計稅依據(jù)，需要采用從量計征的方式，所以適合采用定額稅率形式；在稅收的轉(zhuǎn)移支付上，應(yīng)利用碳稅重點對節(jié)能環(huán)保行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行補貼。
記者了解到，目前國家發(fā)改委、財政部財科所課題組有關(guān)研究報告對碳稅的征收范圍進(jìn)行了較為清晰的界定。根據(jù)碳稅的征稅范圍和對象，我國碳稅的納稅人可以相應(yīng)確定為：向自然環(huán)境中直接排放二氧化碳的單位和個人。財科所課題組建議，中國的碳稅最終應(yīng)該根據(jù)煤炭、天然氣和成品油的消耗量來征收。碳稅在起步時，每噸二氧化碳排放征稅10元，征收年限可設(shè)定在2012年；到2020年，碳稅的稅率可提高到40元/噸。
而環(huán)保部規(guī)劃院課題組則建議，每噸二氧化碳排放征稅20元，到2020年可以征收50元/噸。具體而言，煤炭(每噸)、石油(每噸)、天然氣(每立方米)分別征收11、17、12元的碳稅。國家發(fā)改委、財科所課題組的研究報告稱，根據(jù)我國現(xiàn)階段的情況，從促進(jìn)民生的角度出發(fā)，對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。
財科所碳稅研究課題組主要成員傅志華研究員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，我國碳稅的定位要考慮國情，逐步提高稅率；不考慮累進(jìn)制稅率，而是采用從量計征的方式，即定額稅率形式；由于考慮到節(jié)能減排的因素，不會效仿大多數(shù)國家對含碳比例較高的化石燃料征相對較低的稅以保障耗能行業(yè)的競爭力。但是，在最初開征碳稅時可能會采用相對較低的稅率水平，然后再逐步提高。這種做法可以減少開征時的阻力。
“為了保護(hù)我國產(chǎn)業(yè)在國際市場的競爭力，可根據(jù)實際情況，在不同時期對受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機(jī)制。但是，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件，如與國家簽訂一定標(biāo)準(zhǔn)的二氧化碳減排或提高能效的相關(guān)協(xié)議，作出在節(jié)能降耗方面的努力�！备抵救A表示。
據(jù)接近財政部的人士向《經(jīng)濟(jì)參考報》記者透露，短期之內(nèi)碳稅還不會開征，“現(xiàn)在連是否新開一個獨立稅種都沒有確定，此外還會面臨一些行業(yè)和地方政府的阻力�！�
“但有些部門希望盡快推出，如發(fā)改委氣候司，這能讓他們在氣候談判時更主動一些�！痹撊耸空f。
行業(yè)方面的阻礙可以想見，以能源行業(yè)為例，由于我國發(fā)電基本以煤電為主，碳稅的實行會繼續(xù)抬高電力企業(yè)的成本。
華北電力大學(xué)校長助理張粒子教授在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，現(xiàn)階段實行碳稅并不合適，碳稅如果實行肯定會推高我國能源價格，“我們要充分重視國際能源價格上漲，現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家對本國經(jīng)濟(jì)都沒底，在沒有對碳稅實行做詳細(xì)準(zhǔn)確評估的前提下，如果匆忙實行碳稅，對經(jīng)濟(jì)的影響無法把握�！�
張粒子分析了碳稅實行的可操作性，“從能源價格承受力來講，我國能源企業(yè)現(xiàn)在負(fù)債率已經(jīng)很高，如果碳稅加到發(fā)電環(huán)節(jié)，造成的成本增加只能靠國家財政補貼。而財政的錢來自納稅人，那么這種分配是否合理就值得商榷了。”
張粒子提出，如果從促進(jìn)節(jié)能減排的角度，電價中可以加入可再生能源附加稅或者在化石能源價格中加入消費稅的形式來實現(xiàn)，“這個稅率是可增可減的，調(diào)節(jié)余地大，而碳稅一旦開征，調(diào)節(jié)的余地就太小了�！�
中國社科院城市發(fā)展和環(huán)境研究所所長潘家華認(rèn)為碳稅是個很好的手段，在理論和方法上都可取。但同時表示，如果在很多問題上沒有弄清楚，貿(mào)然征收碳稅是不可取的。
潘家華在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，歐洲不少國家是為了擴(kuò)大稅基增加財政收入，“以瑞典為例，政府以其他名義征收百姓會表示反對。但現(xiàn)在我國中央財政很高，稅負(fù)也很高，擴(kuò)大稅基顯然不是目的。需要保證財政中性，即征收碳稅就要減少其他稅收，來保證不增加整體稅負(fù)。”
潘家華表示，碳稅應(yīng)該是導(dǎo)向性的，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排，引導(dǎo)消費者選擇低碳產(chǎn)品，鼓勵社會走向低碳。
“因此碳稅應(yīng)該是不以擴(kuò)大稅基為目的、導(dǎo)向性的、對社會不會有太大負(fù)面影響的、財政中性的稅收。”潘家華總結(jié)。
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碳稅的起源
碳稅形成的理論基礎(chǔ)，源于英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古于1920年出版的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書，故碳稅又叫庇古稅。庇古認(rèn)為，邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會凈產(chǎn)值相背離的原因，源于“外部經(jīng)濟(jì)”或“外部不經(jīng)濟(jì)”，差異或成本難以在市場上自行消除，成本的外部化，使得污染并不致影響該產(chǎn)品的生產(chǎn)者與消費者之間的交易達(dá)成，污染的存在使廠商獲利，但卻給社會帶來不利影響。由此而形成“邊際社會成本”。[詳細(xì)]