無法繞開的產(chǎn)權(quán)問題
“如果政府強(qiáng)行接管某個供熱企業(yè)，仍然會涉及供熱設(shè)施產(chǎn)權(quán)問題。經(jīng)營期限屆滿后如果原產(chǎn)權(quán)單位沒有取得繼續(xù)經(jīng)營權(quán)，也會涉及這個問題。真正打官司起訴到法院，政府仍然會輸官司”，長春市供熱辦主任鄭海義說，“因為沒有上位法支持，這個辦法實際上還是一個半截子法”。
政府如何管理公用事業(yè)，這些年來一直令各級政府頗費(fèi)腦筋。
長春市市政公用局局長劉東偉對此深有體會�！霸诤芏鄷r候，我們不是在管理供熱企業(yè)，而是在求供熱企業(yè)”。去年冬天，吉林省受極端天氣影響十分寒冷，像前幾年“暖冬”時一天燒兩遍根本無法滿足居民室內(nèi)溫度要求。長春某小區(qū)供熱溫度始終只有十二三度，居民天天到公用局上訪投訴。劉東偉到處尋找這家企業(yè)的負(fù)責(zé)人怎么也找不到。后來好不容易打通了他的電話，該人卻自稱正在日本，無法回國……寒潮過去后，他再見劉東偉時坦言當(dāng)時就在長春。
劉東偉說，供熱與其他行業(yè)相比，有其特殊性，屬于政府直接掌控、未完全競爭的產(chǎn)業(yè)，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和自然壟斷的特征。供熱市場化后給監(jiān)管帶來了三大難題：一是質(zhì)量沒保障。民營企業(yè)追求利潤最大化，賺錢就燒，賠錢關(guān)門就跑，要么就是偷工減料，溫度不達(dá)標(biāo)。老百姓沒有辦法，無法選擇。二是監(jiān)管沒抓手。對棄管和不達(dá)標(biāo)的小鍋爐房，商量不解決問題，政府強(qiáng)行接管又涉及鍋爐房產(chǎn)權(quán)問題。為了解決一些小區(qū)棄管后老百姓挨凍問題，長春市供熱辦無奈之下曾破門而入接管鍋爐房，結(jié)果被原產(chǎn)權(quán)人告上法庭，贏了民心卻輸了官司。三是企業(yè)難退出。長春市現(xiàn)有400余家供熱企業(yè)，供熱設(shè)施建設(shè)上無序發(fā)展，導(dǎo)致部分區(qū)域熱網(wǎng)重復(fù)建設(shè)、有的熱網(wǎng)供熱能力閑置、有的熱網(wǎng)超負(fù)荷，無法保證達(dá)標(biāo)供熱。一些企業(yè)為爭奪勢力范圍，還時有摩擦。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報》記者了解，鑒于市場化以后政府掌控力下降、公共利益受影響，目前國內(nèi)一些城市已經(jīng)開始收回公交、自來水、供熱等行業(yè)的經(jīng)營權(quán)。
在反復(fù)的權(quán)衡摸索之后，今年供暖期，長春市決定實行供熱特許經(jīng)營，在具有一定壟斷經(jīng)營性的供熱行業(yè)中引入了市場競爭機(jī)制。“特許經(jīng)營解決了兩個問題，一是企業(yè)的正常退出機(jī)制，二是在供熱質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問題時政府如何介入。”劉東偉說。長春市特許經(jīng)營辦法對大型新建集中供熱項目、區(qū)域鍋爐房和小鍋房分別規(guī)定了20年、15年和3年三個特許經(jīng)營期限，期限屆滿后，政府可以采取招標(biāo)方式重新選擇特許經(jīng)營者；經(jīng)營期內(nèi)，對擅自停熱和供熱質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，侵害公共利益的行為，供熱部門可以按突發(fā)公共事件處置，強(qiáng)行接管。
不過，也有業(yè)內(nèi)人士表示，特許經(jīng)營是把雙刃劍，對供熱企業(yè)是約束，對政府同時也是約束�！斑^去政府可以居高臨下，可以從講大局、講政治的角度給企業(yè)強(qiáng)壓一些任務(wù)，比如接管虧棄管鍋爐房，寒冷天氣不計成本保供熱，但是簽訂特許合同以后，雙方就是平等民事主體，政府也要按合同辦事，否則同樣要承擔(dān)違約責(zé)任�！�
另外，長春市供熱特許經(jīng)營辦法繞開了一個最關(guān)鍵的問題，也就是供熱設(shè)施的產(chǎn)權(quán)問題。據(jù)一位參與特許經(jīng)營辦法制定的業(yè)內(nèi)人士透露，由于長春市供熱設(shè)施產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)極為復(fù)雜，有歸業(yè)主的，有歸開發(fā)商的，有個人買斷的，有運(yùn)行幾十年一直沒有產(chǎn)權(quán)的，還有鍋爐房與供熱管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)不一致的……因此，長春市的特許經(jīng)營辦法有意識地回避了產(chǎn)權(quán)問題，在特許經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營期限屆滿后，未采取政府回收供熱設(shè)施的方式，而是終止合同，重新招標(biāo)。然而，產(chǎn)權(quán)問題現(xiàn)實中可能無法繞開的。
“如果政府強(qiáng)行接管某個供熱企業(yè)，仍然會涉及供熱設(shè)施產(chǎn)權(quán)問題。經(jīng)營期限屆滿后如果原產(chǎn)權(quán)單位沒有取得繼續(xù)經(jīng)營權(quán)，也會涉及這個問題。真正打官司起訴到法院，政府仍然會輸官司”，長春市供熱辦主任鄭海義說，“因為沒有上位法支持，這個辦法實際上還是一個半截子法”。
據(jù)了解，我國供熱行業(yè)存在幾十年，但是至今沒有一部供熱法，使得地方政府在制定地方性法規(guī)時無所適從。因此，在沒有上位法的情況下出臺的長春市供熱特許經(jīng)營辦法能否順利實施，會遇到什么樣的困難和問題，人們在拭目以待。
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