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| 災(zāi)后重建：救助房產(chǎn)權(quán)須清晰 |
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| 2008-06-10 作者:時(shí)晉 來(lái)源:上海證券報(bào) |
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四川省政府有關(guān)部門日前宣布啟動(dòng)地震災(zāi)區(qū)的重建規(guī)劃工作，稍早一些時(shí)候，成都市政府頒布了《都江堰市城鎮(zhèn)居民住房災(zāi)難救助安置工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“安置意見(jiàn)”），對(duì)因地震災(zāi)害毀損的居民住房，采用住房實(shí)物救助和貨幣救助的方式予以安置。在三伏酷暑來(lái)臨之前，盡快解決數(shù)以十萬(wàn)計(jì)災(zāi)民的住房問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)是災(zāi)區(qū)重建工作的當(dāng)務(wù)之急；住房不僅是“居有定所”的表現(xiàn)，更意味著“有恒產(chǎn)者有恒心”；也正因?yàn)槿绱�，在物理存在意義上的住房重建之外，也不應(yīng)忽視房屋及土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定。
我國(guó)的私人房地產(chǎn)的基本產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)包括房屋所有權(quán)和相對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)。地震災(zāi)害發(fā)生以后，大量的房屋倒塌或因嚴(yán)重受損而成為危房，喪失了居住功能。但是，在法律上，只要房屋沒(méi)有完全倒塌，則業(yè)主對(duì)房屋的所有權(quán)并未喪失；而不論房屋是否毀損，業(yè)主仍然保有土地使用權(quán)。因此，業(yè)主應(yīng)當(dāng)享有在原址重建或修復(fù)房產(chǎn)的權(quán)利，政府建設(shè)部門也有權(quán)要求并協(xié)助業(yè)主完成此項(xiàng)工作。在此情況下，房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系將不會(huì)發(fā)生變動(dòng)。
當(dāng)然，在災(zāi)區(qū)重建的實(shí)際工作中，由于城市規(guī)劃的調(diào)整，原址重建不一定成為主要模式，而需要由政府在對(duì)災(zāi)區(qū)群眾進(jìn)行集中安置的基礎(chǔ)上，拆除受損房屋，收回相應(yīng)的土地使用權(quán)，從而便于進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和重建，在這一過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變動(dòng)應(yīng)當(dāng)合法有序地進(jìn)行，新形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系應(yīng)當(dāng)?shù)玫角逦缍ā某啥际姓摹鞍仓靡庖?jiàn)”來(lái)看，涉及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的核心內(nèi)容是：業(yè)主接受救助后，原房屋、土地權(quán)屬關(guān)系自行終結(jié)；救助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每戶70平方米的救助安置房或14萬(wàn)元貨幣救助。
這其中的關(guān)鍵問(wèn)題在于，“安置意見(jiàn)”對(duì)救助安置房的產(chǎn)權(quán)歸屬?zèng)]有明確規(guī)定。從理論上講，這一模式是新舊房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)之間的置換，業(yè)主應(yīng)當(dāng)享有對(duì)救助安置房和相應(yīng)土地的產(chǎn)權(quán)，但這僅是推測(cè)而已。作為具有法律約束力的政府規(guī)范性文件，“安置意見(jiàn)”對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬缺乏界定，救助安置房的產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓等也就都成為不可預(yù)知的疑點(diǎn)，如果考慮到災(zāi)區(qū)群眾將在安置房中度過(guò)數(shù)年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，由此必然帶來(lái)嚴(yán)重的預(yù)期不確定性。
更為重要的是，根據(jù)“安置意見(jiàn)”的規(guī)定，政府事實(shí)上行使了提前收回土地使用權(quán)，拆除地面房屋的權(quán)力，雖然我們難以判斷地震帶來(lái)的房屋毀損是增加還是減輕了房屋拆遷的難度。政府基于公共利益而提前收回土地使用權(quán)的權(quán)力是由物權(quán)法、房地產(chǎn)管理法等法律規(guī)范所賦予的，拆除危房，規(guī)劃重建毫無(wú)疑問(wèn)是符合公共利益要求的；但上述法律和成都市政府頒布“城市房屋拆遷管理暫行辦法”都規(guī)定在此情形下，應(yīng)當(dāng)退還相應(yīng)年限的土地出讓金，并根據(jù)房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素給予補(bǔ)償；這與“安置意見(jiàn)”所規(guī)定救助房或救助金的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)顯然有所區(qū)別，從而如果以“安置意見(jiàn)”作為唯一標(biāo)準(zhǔn)和程序，必然會(huì)使一部分業(yè)主的權(quán)利不能得到充分保障，經(jīng)濟(jì)利益在這一過(guò)程中遭受損失，何況救助房的權(quán)利歸屬本身仍然是不明確的。從法律關(guān)系的效力層次來(lái)看，“安置意見(jiàn)”作為政府規(guī)章，也無(wú)權(quán)排除或完全規(guī)避物權(quán)法等上位法的適用。
當(dāng)然，如此慘烈的天災(zāi)之后，災(zāi)區(qū)重建時(shí)間緊，任務(wù)重，重建工作必須在大范圍內(nèi)統(tǒng)一、集中地開(kāi)展，因此我們也許難以奢求其完全按照法律規(guī)定的程序來(lái)進(jìn)行，而必定需要有更為迅速、簡(jiǎn)便的制度安排來(lái)規(guī)范受災(zāi)房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)；但這與政府應(yīng)當(dāng)尊重業(yè)主對(duì)于產(chǎn)權(quán)變動(dòng)形式和標(biāo)準(zhǔn)的選擇權(quán)并不矛盾。政府的職責(zé)在于對(duì)因?yàn)?zāi)變動(dòng)和重建形成的房地產(chǎn)權(quán)利歸屬加以明確而清晰的界定和記載；而在遵照統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，是接受集中安置，還是經(jīng)由拆遷程序而獲得相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，甚至取得許可之后集資修復(fù)或原址重建，都應(yīng)當(dāng)由業(yè)主在權(quán)衡收益與成本的基礎(chǔ)上自由選擇，政府也應(yīng)本著尊重民意的態(tài)度，通過(guò)制度供應(yīng)而保證這些選擇能夠得以實(shí)現(xiàn)。唯有如此，政府與民間社會(huì)方能建立起良好的互動(dòng)關(guān)系，在有效協(xié)作中完成災(zāi)后重建這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
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