把一定數(shù)量的國有資產(chǎn)和國有土地收益劃撥給社會(huì)保障基金,可以把存量資源盤活并與增量資源相統(tǒng)籌,使基金積累模式立即運(yùn)轉(zhuǎn)起來。 勞動(dòng)力市場(chǎng)長期分割是造成中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的深層原因。與勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一密切相關(guān),且在很大程度上決定著經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的另一項(xiàng)制度性建設(shè),是社會(huì)保障體制改革。 中國在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本社會(huì)保障領(lǐng)域面臨兩個(gè)挑戰(zhàn):一是同其他國家一樣,原有的現(xiàn)收現(xiàn)付體制在財(cái)政上難以為繼,而且造成嚴(yán)重的低效率;二是數(shù)以億計(jì)的勞動(dòng)者及其家庭沒有被納入任何保障體系。 在給定的歷史條件下,國家和社會(huì)對(duì)以公有經(jīng)濟(jì)部門職工為主體的城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任不可能推脫。無論采取什么樣的新制度,都必須花費(fèi)與保障老年人生活水平需要相適應(yīng)的巨額資金。因此,問題僅是如何盡可能地提高效率,降低成本。而基金積累制因其對(duì)相關(guān)各方都具有較完整的激勵(lì)和約束機(jī)制,應(yīng)當(dāng)自然地成為選擇。 采取基金積累制的理由還在于,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支困難已十分嚴(yán)重,越來越多的地方入不敷出,繼續(xù)提高繳費(fèi)率對(duì)大多數(shù)企業(yè)來說不可能承受,靠擠占挪借終歸不是長久之計(jì)。而政府預(yù)算對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予長期的巨額扶持既不可能又不合理,且義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、行政管理等最基本的公共服務(wù)處于嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)不足狀態(tài),迫切需要增加財(cái)政支出;鸱e累制的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄,而在中國的社會(huì)文化條件下,居民儲(chǔ)蓄養(yǎng)老有很久遠(yuǎn)的傳統(tǒng),因此推行個(gè)人賬戶式的養(yǎng)老保險(xiǎn)也許比其他許多國家更容易。 有許多因素會(huì)誘導(dǎo)我們把基金積累制與現(xiàn)收現(xiàn)付制結(jié)合起來。然而,迄今為止,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采用部分積累制尚無成功先例。從理論角度看,部分積累制總是意味著某種“雙軌制”,僅考慮管理成本就不甚可取。而且統(tǒng)收統(tǒng)支的那一部分,必然導(dǎo)致繳費(fèi)貢獻(xiàn)與退休享用相脫節(jié),意味著通過行政性手段來分配調(diào)撥資源,既不能保證較高的效率也不能達(dá)到可能的公平。對(duì)勞動(dòng)者個(gè)人來說缺乏直接的激勵(lì)作用,同時(shí)也沒有可能給予任何有效的監(jiān)督。當(dāng)個(gè)人賬戶不能占到足夠大比重時(shí),人們對(duì)其關(guān)心的程度會(huì)大幅度減弱,原來預(yù)期的積極作用也必將大打折扣。因此,我們應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地選擇完全積累制。 另外,一種與城市化進(jìn)程被人為拖延不無關(guān)聯(lián)的觀點(diǎn),是堅(jiān)持排斥農(nóng)民進(jìn)入統(tǒng)一社會(huì)保障體系。其理由之一,是農(nóng)民的承包土地可以成為最好的社會(huì)保障。 但受過經(jīng)濟(jì)學(xué)訓(xùn)練的人都會(huì)發(fā)現(xiàn),此說難以成立:第一,土地是農(nóng)民家庭的生產(chǎn)資料,如果要將其用于養(yǎng)老或醫(yī)療,就必須出賣;第二,在法律上,農(nóng)民不能自由出售土地;第三,國家壟斷非農(nóng)用地的一級(jí)市場(chǎng),農(nóng)民并不能得到大部分土地出讓收益;第四,土地有級(jí)差,不同條件、不同地段的土地出讓價(jià)格可能有天壤之別;第五,農(nóng)民從土地非農(nóng)化過程中得到的現(xiàn)金收入可能儲(chǔ)蓄也可能消費(fèi),但兩者都不屬于社會(huì)保障;第六,任何國家,特別是工業(yè)化有所發(fā)展的國家,都不可能無視公民缺乏最基本保障的事實(shí),否則經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定就難以維持,換言之,政府要對(duì)所有農(nóng)村居民承擔(dān)一定的社會(huì)保障責(zé)任,這是不容討論的既定前提。 總之,由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,人口也比較年輕,又不存在高福利國家那樣的負(fù)擔(dān),中國目前的社會(huì)保障問題相對(duì)來說更容易解決。首先,必須確立起基金積累的模式,不能重復(fù)歐洲的“大鍋飯”制度,但也不應(yīng)該搞成自由分散的基金運(yùn)作;其次,必須保持開放形態(tài),把進(jìn)城農(nóng)民以及沒有進(jìn)城的農(nóng)民逐步納入基本保障體系。 但是,疑問馬上產(chǎn)生:哪來那么多錢呢?誰會(huì)為過去沒有積累的中老年職工及農(nóng)民提供積累呢?因此,結(jié)論似乎只能是,新體制要么不能轉(zhuǎn)動(dòng),要么只能“空轉(zhuǎn)”。 對(duì)此,從20世紀(jì)80年代中后期起,我們就開始形成一個(gè)所謂“一石三鳥”的“幻想”,即把一定數(shù)量的國有資產(chǎn)和國有土地收益劃撥給社會(huì)保障基金,使基金積累模式立即運(yùn)轉(zhuǎn)起來,可以為每個(gè)人算賬到每一年每一月,不需要所謂劃分老人、中人、新人的過渡辦法;由此,使國有企業(yè)立即改變“所有者缺位”狀況,而且可以通過市場(chǎng)更順利、更平穩(wěn)地調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);使農(nóng)村人口城市化加快步伐,避免土地用途轉(zhuǎn)變收益被各級(jí)政府挪作他用,甚至也可避免補(bǔ)償給農(nóng)民的資金被農(nóng)民自己揮霍一空。 這種思路的要點(diǎn)在于把存量資源盤活并與增量資源相統(tǒng)籌,使新機(jī)制迅即運(yùn)行起來。持反對(duì)意見的人,總是擔(dān)心資金問題,其實(shí)絕大多數(shù)時(shí)候,他們是把現(xiàn)金流與資金總量搞混了。中國這樣的高速成長經(jīng)濟(jì),為居民提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)說絕對(duì)沒有問題。當(dāng)然,“絕對(duì)”這個(gè)詞絕對(duì)應(yīng)當(dāng)少用。
作者為中國建設(shè)銀行董事長 |