土地流轉(zhuǎn)加速是當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的一個重要動向,這既反映了農(nóng)村生產(chǎn)力重新調(diào)整的客觀屬性,也折射了農(nóng)村“第二次飛躍”的階段性特征。從基層調(diào)查情況看,土地流轉(zhuǎn)主體增多、范圍擴(kuò)大、速度加快,土地用途出現(xiàn)“非糧化”趨勢。 對于新一輪土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”沖動,有關(guān)專家認(rèn)為,目前農(nóng)戶對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種糧食,但農(nóng)戶對協(xié)會、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn),多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢,并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響,但這個苗頭要給予重視。
農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿增強(qiáng)
“一年一變樣,三年肯定大變樣”。不少基層干部這樣描述農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。記者在蘇皖農(nóng)村調(diào)研,切實(shí)感受到了土地流轉(zhuǎn)的速度。從江蘇連云港、泰州、蘇州、無錫及安徽阜陽、穎上等市縣的統(tǒng)計數(shù)字中就可窺一斑:連云港東海縣是江蘇第二產(chǎn)糧大縣,全縣耕地面積169萬畝,目前公開流轉(zhuǎn)的土地5.5萬畝,農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)10萬畝,總計15.5萬畝,占比為9%;泰州各縣區(qū)的土地流轉(zhuǎn)平均比例為8%,兩年前是4%;至2007年底,無錫市農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)59.08萬畝,占耕地總面積的35.6%;安徽阜陽市土地流轉(zhuǎn)面積61.1萬畝,占耕地面積的7.1%;穎上縣共流轉(zhuǎn)土地11.2萬畝,占耕地總面積的8.1%。 總體上看,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)比例低一些,而工業(yè)化較快的沿海地區(qū),土地流轉(zhuǎn)比例則大幅度提高。不少地方政府為了擴(kuò)大規(guī)模高效農(nóng)業(yè)的比例,出臺一些政策鼓勵土地流轉(zhuǎn),農(nóng)民則在比較利益的驅(qū)使下流轉(zhuǎn)意愿增強(qiáng)。記者隨機(jī)走訪了15戶農(nóng)民,七戶已經(jīng)進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn),每畝收益500元到700元不等。 江蘇省第一產(chǎn)糧大市興化市的周莊鎮(zhèn)62歲農(nóng)民呂官玉算了一筆賬:家里共有10畝地,其中5畝地流轉(zhuǎn)給了興化市禽業(yè)有限公司,每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)500元,年收益2500元;另5畝地種一季水稻,每畝效益400元,共計2000元;自己在企業(yè)打工每月1200元,年底還有500元獎金,計1.49萬元。呂官玉說,他家在10畝地上的直接和間接(打工工資)收入共1.94萬元,如全種水稻,一年收入只有4000元。
土地流轉(zhuǎn)有五種類型
土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中,政府包括村級組織、農(nóng)戶、種養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)都在扮演著各自的推動角色。政府的導(dǎo)向很管用,張家港市2006年出臺了“土地流出農(nóng)戶每年每畝財政補(bǔ)貼300元”的政策,大大刺激了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的熱情,土地流轉(zhuǎn)比例一年提高了8個百分點(diǎn)。安徽省一些地方也出臺優(yōu)先安排就業(yè)等優(yōu)惠政策,推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大。 接收土地流轉(zhuǎn)的主體也發(fā)生了變化。無錫市農(nóng)辦副主任周士良說,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c,以無錫為例,土地流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶的有21.3萬畝,占36.1%;其次是流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)村的有20.8萬畝,占35.3%;農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的有10.3萬畝,占17.6%;流轉(zhuǎn)給企業(yè)的有6.5萬畝,占11%。 從蘇皖兩省土地流轉(zhuǎn)的總體情況看,有五種流轉(zhuǎn)類型:一是“農(nóng)戶+農(nóng)戶”,有些農(nóng)戶因外出務(wù)工或者從事二三產(chǎn)業(yè),將部分或全部土地轉(zhuǎn)包或租賃給其他農(nóng)戶,或交給親朋代耕,無償或收取一定費(fèi)用,這種現(xiàn)象比較普遍;二是“農(nóng)戶+種養(yǎng)殖大戶”,農(nóng)戶把土地租給種養(yǎng)殖大戶,收取固定租金;三是“農(nóng)戶+龍頭企業(yè)”,龍頭企業(yè)為發(fā)展基地,需租用農(nóng)民成片土地,由企業(yè)付租金;四是“農(nóng)戶+村委會”,農(nóng)戶自愿把土地交給村里統(tǒng)一耕作,或自愿委托村委會把土地租賃出去;五是“農(nóng)村能人+專業(yè)協(xié)會(合作社)+農(nóng)戶”,能人大戶牽頭組建專業(yè)協(xié)會或合作社后,租用農(nóng)戶土地,實(shí)行產(chǎn)供銷一體化管理。
農(nóng)民收益需留“活口子”
土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民獲得利益的一個重要渠道,在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)甚至是惟一手段。但在新一輪土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民的收益權(quán)出現(xiàn)了“低位固化”現(xiàn)象,即用流轉(zhuǎn)合同把每畝收益固定在一個較低的水平上,有的合同長達(dá)20年。 綜合江蘇、安徽多個接受采訪的地區(qū)看,目前土地流轉(zhuǎn)的每畝費(fèi)用大致在350元至900元之間,少數(shù)地區(qū)突破了1000元。土地的用途不一樣,流轉(zhuǎn)費(fèi)有差異。記者在位于錫山區(qū)的無錫現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博覽園看到,這里有10個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園,由于每個園的用途不一樣,流轉(zhuǎn)費(fèi)也有較大差距。在水稻園區(qū),8000畝水稻田流轉(zhuǎn)給了8個大戶,土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用是每畝350元,其他經(jīng)濟(jì)作物園,土地流轉(zhuǎn)費(fèi)是每畝800元,其中高科技花卉園的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)是每畝900元。 “現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)費(fèi)不是談判談出來的,基本上是比照種糧的效益來定的。用這種辦法,農(nóng)民基本說不上話,只能單向接受!币恍┤耸恐毖圆恢M地說。記者采訪發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)年限短則一年,多則五六年,少數(shù)十年以上;利益分配模式基本采用保底流轉(zhuǎn)費(fèi)的做法,部分采用“保底流轉(zhuǎn)費(fèi)+分紅”的模式,零星的有土地入股收益的辦法。由于分配模式缺少“叫價”“競價”環(huán)節(jié),農(nóng)民處在了土地流轉(zhuǎn)收益的末梢,與流轉(zhuǎn)公司、種養(yǎng)殖大戶之間未能建立起合理的利益分配機(jī)制,出現(xiàn)了“農(nóng)戶得利過小、流轉(zhuǎn)公司(大戶)得利過大”的利益格局。 原江蘇省委農(nóng)工部部長、資深“三農(nóng)”問題專家吳镕說,目前的流轉(zhuǎn)利益分配模式,農(nóng)民是默認(rèn)的。但隨著土地要素、糧食產(chǎn)品等價格上漲,農(nóng)民的意識會覺醒,到那時可能出現(xiàn)新的利益紛爭,所以土地流轉(zhuǎn)機(jī)制上,要留給農(nóng)民分享利益增長的“活口子”。
“陽光流轉(zhuǎn)”正破題
一段時期以來,土地流轉(zhuǎn)大多局限在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間,流轉(zhuǎn)與被流轉(zhuǎn)間通常是口頭約定,缺少規(guī)范,而且土地流轉(zhuǎn)往往沒有備案,一旦發(fā)生糾紛,調(diào)處困難。針對這一情況,一些地方政府著手探索建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序。 江蘇省東?h2008年初在21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,中心的主要職能是負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)信息搜集與發(fā)布,提供交易場所和規(guī)范的合同文本,指導(dǎo)流轉(zhuǎn)過程。東?h副縣長王夫玉說,服務(wù)中心成立后逐步遏制住了土地私下流轉(zhuǎn)的勢頭,新增農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的流轉(zhuǎn)雙方基本都愿意到服務(wù)中心進(jìn)行規(guī)范交易。東海縣已有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地服務(wù)中心完成流轉(zhuǎn)土地3000畝以上,駝峰鄉(xiāng)已流轉(zhuǎn)了8160畝。鄉(xiāng)長樊平說,土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心讓土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為有形市場,農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益得到較好保障。 土地股份合作社是沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的又一個新現(xiàn)象。江蘇昆山、張家港、東海、安徽肥西等縣市,土地股份合作社發(fā)展較快,張家港市已成立了39個土地股份合作社,昆山市幾乎每個行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成為流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對外談判的一個主體,按照社員代表大會的授權(quán)決定土地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜。 一些專業(yè)人士認(rèn)為,由于中介組織嚴(yán)重缺失,土地流轉(zhuǎn)初期的規(guī)范建設(shè)需要政府來引導(dǎo),無論是成立服務(wù)中心還是成立土地股份合作社,沒有政府的推動是很難操作起來的。但土地流轉(zhuǎn)市場化交易是方向,政府包括行政村組織不能由引導(dǎo)變成領(lǐng)導(dǎo),否則就形成了干預(yù),最終會把土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到政府頭上來。
農(nóng)民盼望“交易平臺”
農(nóng)民日益增多的流轉(zhuǎn)需求因信息不暢而得不到滿足,這是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中的一個突出問題。家住安徽省六安市幸福村的村民汪道紅家里有6畝地,由于孩子都在外打工,老兩口一直想把地流轉(zhuǎn)給別人種,但苦于沒有這方面的信息和服務(wù)機(jī)構(gòu)。老汪告訴記者,明年無論如何自己不種了,看看鄰居誰愿意種就給誰,象征性要點(diǎn)口糧就罷了。老汪的困惑帶有普遍性,目前多數(shù)地方農(nóng)村都沒有建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺,誰要流轉(zhuǎn),誰來流轉(zhuǎn),信息對不上茬,F(xiàn)在通常的操作辦法是,有土地需求的企業(yè)或大戶先找到鎮(zhèn)村,通過鎮(zhèn)村再去組織土地流轉(zhuǎn)。而一般情況下,究竟有多少農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地,底數(shù)不清,外界也沒有渠道可以獲悉。 針對土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度快的實(shí)際,有關(guān)人士建議三項(xiàng)工作需啟動:一是把土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道,江蘇等少數(shù)省份已經(jīng)出臺了省級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法,但全國性的法規(guī)文件還沒有,建議在國家層面制定出臺土地流轉(zhuǎn)的配套法規(guī),以此來約束土地流轉(zhuǎn)用途、土地流轉(zhuǎn)程序、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模;二是大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu),為土地流轉(zhuǎn)提供合同服務(wù)、法律服務(wù)、競價服務(wù)、糾紛仲裁服務(wù)、風(fēng)險保障服務(wù),保障農(nóng)民利益不受損害,確保土地流轉(zhuǎn)朝健康方向發(fā)展;三是逐步建立區(qū)域性甚至全國性的土地流轉(zhuǎn)信息交易平臺,當(dāng)前至少要以縣為單位建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)信息采集系統(tǒng),準(zhǔn)確掌握基層土地流轉(zhuǎn)的新態(tài)勢和新情況。另外,在信息采集的基礎(chǔ)上,要在縣鄉(xiāng)兩級建立土地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)平臺,把土地流轉(zhuǎn)需要的各種服務(wù)要素引入到平臺上,引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方運(yùn)用市場化的手段完成土地經(jīng)營權(quán)交易,確保雙方利益有一個合理的平衡點(diǎn)。在適當(dāng)?shù)臅r候,省級乃至全國土地流轉(zhuǎn)交易平臺也要順勢而建。
“非糧化”勢頭不減
一些地方在土地流轉(zhuǎn)中難以守住糧食種植這一底線。一些本來種糧食的土地被流轉(zhuǎn)為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等。土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”勢頭不減。 記者在江蘇東?h駝峰鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心拿到一份“駝峰鄉(xiāng)2008年農(nóng)業(yè)項(xiàng)目計劃建設(shè)情況”一覽表,表中所列的項(xiàng)目分別是:南京金榜集團(tuán)休閑觀光農(nóng)業(yè)、蘇州客商投資花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地,共需流轉(zhuǎn)土地8832畝(全鄉(xiāng)耕地8萬畝),5個項(xiàng)目流轉(zhuǎn)耕地就超過了全鄉(xiāng)的10%以上。從項(xiàng)目內(nèi)容上不難看出,雖然土地用途仍然屬于“農(nóng)業(yè)范疇”,但種經(jīng)濟(jì)作物顯然成為首選。安徽省阜陽市農(nóng)辦的調(diào)查顯示,土地流轉(zhuǎn)后每畝平均產(chǎn)值在3000元至4000元之間,是分散經(jīng)營的3倍以上,但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營、速林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等,種水稻、小麥難以產(chǎn)生這么高的效益。 在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)銀河村,泥鰍養(yǎng)殖協(xié)會會長喬宗禮說,現(xiàn)在養(yǎng)泥鰍一畝產(chǎn)出效益比種30畝水稻還要高,所以附近幾個村的農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)過來養(yǎng)泥鰍,他們除了拿固定的流轉(zhuǎn)費(fèi)外,還在企業(yè)打工掙工資,也有些農(nóng)戶自己從種水稻改成了養(yǎng)泥鰍,由協(xié)會負(fù)責(zé)收購和銷售。當(dāng)記者問“都養(yǎng)泥鰍糧食生產(chǎn)怎么保障”時,站一旁的鎮(zhèn)黨委書記夏新宇接過話茬說,全鎮(zhèn)9800個農(nóng)戶,有6000戶被協(xié)會組織起來養(yǎng)泥鰍,流轉(zhuǎn)土地2.1萬畝(全鎮(zhèn)耕地3.4萬畝,流轉(zhuǎn)土地中含部分水面),產(chǎn)值12億元,農(nóng)民人均純收入從泥鰍產(chǎn)業(yè)就增收5470元,占比為68.6%;種糧收益只占總收入的4.5%。“比較效益就是導(dǎo)向,對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言,不可能干預(yù)農(nóng)民應(yīng)該種什么,不種什么!毕男掠钫f。 對于新一輪土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”沖動,江蘇省政協(xié)秘書長、原農(nóng)林廳廳長劉立仁認(rèn)為,目前農(nóng)戶對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種糧食,但農(nóng)戶對協(xié)會、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn),多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢,并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響,但這個苗頭要給予重視。關(guān)鍵是如何處理高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系,如何掌握流轉(zhuǎn)的“度”,核心還是種糧效益與其他經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問題。 |