財稅改革是中國經(jīng)濟改革的重要組成部分，中國從1980年起實行財政管理體制改革。從財政包干制到分稅制，再到1998年，決策層明確提出了“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財政框架”的要求，中國的財政管理愈來愈注重對社會民生的服務。為了理清中國財政改革的清晰脈絡，探討財政改革在30年改革開放中所發(fā)揮的作用，本報記者日前專訪了財政部財政科學研究所所長賈康。

財政高度集中顯現(xiàn)弊端

　　問：改革開放前，中國的財政管理是怎樣的狀況？

　　賈康：改革開放之前，中國形成了與計劃經(jīng)濟體制相配套的高度集中的財政管理制度。實踐證明，這種財政體制的出現(xiàn)具有一定的必然性，又存在明顯缺陷。
　　首先，以非稅收入為主的財政收入制度。其內容包括以低價統(tǒng)購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資制；國營企業(yè)利潤幾乎全額上繳；國有、集體經(jīng)濟稅收收入居次要地位等。
　　其次，事無巨細大包大攬的財政支出體制。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式下，全社會如同一個大工廠，國家財政類似大工廠的財務部，其大而寬的財政支出機制具體表現(xiàn)為：財政成為社會投資主體，財政包攬各項社會事業(yè)。
　　這種高度集中的財政體制和運行機制，其弊病在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中逐漸顯露，由于中央政府基本上實行統(tǒng)收統(tǒng)支和高度集中的管理，忽視了各部門、各地方和企業(yè)的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟自主權利，成為妨礙中國經(jīng)濟發(fā)展活力的重要因素，所以在改革開放時代成為經(jīng)濟市場化改革需要打破其約束的重要環(huán)節(jié)。

建立分級財政體制框架

　　問：改革開放30年來，中國的財政管理體制改革大致經(jīng)歷了哪幾個發(fā)展階段？

　　賈康：在中國以漸進性為顯著特點的改革中，財政改革的過程可大體劃分為兩個階段。
　　第一階段，財政成為宏觀層面解鎖“高度集中體制”的突破口，以行政性分權的方式，通過逐步退出傳統(tǒng)的資源配置領域，推動經(jīng)濟運行機制的市場化，并探索自身職能向公共化內涵的轉變。從改革開始一直到社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架建立起來之前，這是中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的一個比較長的量變積累期和試驗期，時間跨度大致是從1978年到1992年。
　　第二階段，自1992年中國確立以社會主義市場經(jīng)濟體制為改革的目標模式起，初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架，進入市場經(jīng)濟體制的全面建設和完善時期，財政方面相應于1994年進行了根本性的制度改革，通過經(jīng)濟性分權，建立適應市場經(jīng)濟體制要求的以分稅制為基礎的分級財政體制框架，其后又將財政公共化的目標明確定為彌補市場失靈，在這一過程中，財政管理以增量拓展和存量的結構性調整，繼續(xù)完成傳統(tǒng)職能的退出和對改革進程的駕馭，以及對改革全局的促進與配合。

從“分灶吃飯”到“分稅制”

　　問：第一階段的財政改革有哪些成效和弊端？

　　賈康：在財政改革初期的一些舉措中，最具重要性和代表性的，是財政預算管理體制的“分灶吃飯”。國務院于1980年2月頒發(fā)了《關于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》。新的財政體制由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，分為中央一個灶，地方20多個灶，打破了吃大鍋飯的局面。在財力的分配上，由“條條”為主改為“塊塊”為主，大大增加地方的財政權限，有利于因地制宜地發(fā)展地方建設和社會事業(yè)。
　　但是隨著改革的深化，它的弊端也日益明顯，主要表現(xiàn)為：仍然束縛企業(yè)活力的發(fā)揮、無法實現(xiàn)真正的公平競爭；強化地方封鎖、地區(qū)分割，客觀上助長了低水平重復建設和投資膨脹；中央和地方的關系仍缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性；運行結果帶來財力分散，地方缺乏必要的稅權和穩(wěn)定財源，中央缺乏必要的宏觀調控主動權。

　　問：伴隨經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深入，財政改革又做了哪些調整？

　　賈康：1994年，中國實行“分稅制”財政體制改革并延續(xù)至今。這次改革的關鍵內容是，以構建分稅分級財政體制來正確處理政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本關系，為適應市場經(jīng)濟要求的財政職能轉軌和正確處理政府與市場關系的改革奠定基礎。實行分稅制，調動了各級地方政府的理財積極性并促進了企業(yè)的公平競爭，開啟了后續(xù)深化改革推進公共財政轉型的空間。

加強財政支持民生力度

　　問：財政收入體系改革后，財政支出體系有哪些跟進？

　　賈康：1994年財稅體制改革取得初步成功后，財政支出管理體系的改革提上議事日程。1998年，決策層明確提出了“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財政框架”的要求。在公共財政導向下，1999年后，包括部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度在內的預算管理制度改革和側重于支出的制度創(chuàng)新全面鋪開。我國財政轉移支付制度在1994年“分稅制”改革后實現(xiàn)了重大的進步，并在其后建設公共財政框架的過程中進一步改進完善；轉移性支出成為財政支出中的重要組成部分。

　　問：近年來，我國的財政管理已經(jīng)越來越注重對社會民生的服務，這一特點有哪些具體體現(xiàn)？

　　賈康：在公共財政導向下財政分配職能的發(fā)揮愈益向“公共性”傾斜。主要表現(xiàn)為：
　　1，運用財政政策促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。公共財政框架建立后，在繼續(xù)支持城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，財政政策更加注重在解決“三農(nóng)”問題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮積極作用，顯著加大投入，采取了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)的重要措施。
　　2，運用財政政策促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。包括支持西部大開發(fā)、支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興等。此外，還通過安排農(nóng)村稅費改革專項轉移支付資金向中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜、中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金主要用于中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)、一般性轉移支付和調整工資轉移支付對中部地區(qū)給予照顧，將增值稅轉型擴大到中部等，支持中部地區(qū)崛起。
　　3，運用財政政策促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。近些年，財政通過增加社會公共領域的支出和相關機制創(chuàng)新，不斷加強對社會保障、科學、教育、醫(yī)療保健、住房、政府服務、環(huán)境保護等項目的支持力度，使公共財政滿足社會公共需要的特征日益顯現(xiàn)。
　　4，運用財政政策促進人與自然的協(xié)調發(fā)展。不斷加大對環(huán)境保護和生態(tài)建設的支持力度。對天然林保護、退耕還林（草）和防沙治沙工程所需的糧食、種苗補助資金及現(xiàn)金補助，主要由中央財政直接撥付；對因實施天然林保護工程、退耕還林（草）工程而財政收入受影響的地方財政，中央財政在一定時期內給予適當補助。

財政管理改革還有空間

　　問：回顧30年來中國在財政管理方面的變化，您有什么感觸和期待？

　　賈康：近年不斷聽到關于中國體制改革走向的話題，很多人在反思中國漸進式改革的得失。如果我們從財政“加強、改進管理角度”切入，把制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新這三個層次創(chuàng)新的互動關系把握好，中國的漸進式財政管理改革還是有繼續(xù)深化的空間的。在現(xiàn)實生活中，近年來，已有不少自下而上的“參與式預算”的實驗，有上下要求相呼應而推出的公共事務決策事項的聽證會，有越來越多的“政務公開”和通過充分民意表達形成科學化決策與管理方案的要求與行動。這種互動綜合在一起，我們就可能通過政府理財?shù)拿裰骰�和法治化，來促進和拉動經(jīng)濟社會生活、公共事務決策的法治化、民主化、憲政化，進而在這種動態(tài)過程中化解阻礙，繼續(xù)推行市場經(jīng)濟所要求的財政管理配套改革。