據(jù)媒體報(bào)道,發(fā)改委決定將在全國(guó)推廣煤炭重組“山西模式”。筆者認(rèn)為,在山西煤改尚未真正見(jiàn)效的情況下就推向全國(guó)顯得過(guò)于急躁,機(jī)會(huì)成本極大的試錯(cuò)性改革極有可能付出巨大的代價(jià)。在此,我們有必要回顧山西煤改的過(guò)程。
短短五年,山西煤改就經(jīng)歷了截然不同的兩次劇變。礦難所帶來(lái)的政治上的負(fù)面影響,使得山西省政府有充分的理由提供新的制度約束以減少礦難發(fā)生。2004年的私有化,試圖通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)、明確責(zé)任來(lái)完善煤礦管理,以降低礦難事故率。這次改革最初成果明顯。以臨汾為例,從2002年至2005年,煤炭百萬(wàn)噸死亡率從3.12下降到0.93,遠(yuǎn)低于全國(guó)平均的2.81。然而近幾年頻發(fā)的安全事故,又重新讓人懷疑私有化能否達(dá)成它的目標(biāo)。政府面對(duì)頻繁的礦難和復(fù)雜的煤炭業(yè)格局,企圖重新借助國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部管理,降低礦難發(fā)生的頻率。
問(wèn)題在于,現(xiàn)在認(rèn)為私有化是失敗的改革,那么它失敗在哪里?11月15日《人民日?qǐng)?bào)》用數(shù)據(jù)說(shuō)明中小煤礦的“沉疴”:2007年山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的百萬(wàn)噸死亡率是重點(diǎn)大礦的17.8倍；小煤礦資源浪費(fèi)嚴(yán)重,資源回收率15%左右,僅相當(dāng)于先進(jìn)水平的1/4,按中小煤礦年產(chǎn)3.5億噸煤計(jì)算,每年要浪費(fèi)10億噸左右煤炭資源。
然而,數(shù)據(jù)的表象極有可能掩蓋問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。山西煤炭業(yè)真正的弊病不在于私有化本身,而在于私有化缺乏完善的法治環(huán)境和公權(quán)力的保障。按照私有化的完美設(shè)想,產(chǎn)權(quán)明確的中小煤礦將嚴(yán)格遵守法律,執(zhí)行安全標(biāo)準(zhǔn),那么絕不會(huì)有如此高的事故率。但完美的理論遭遇到現(xiàn)實(shí)的中國(guó)國(guó)情,私有化改革在推進(jìn)的過(guò)程中遭到了極大的扭曲。繁重的審批手續(xù)留下巨大的尋租空間,小煤礦企業(yè)主主動(dòng)或被動(dòng)尋找“保護(hù)傘”。某些官員憑借公權(quán)力脅迫承包者將煤礦轉(zhuǎn)包給自己的親信,不少小煤礦甚至成為某些官員的個(gè)人金庫(kù)。正因?yàn)楣倜汗唇Y(jié),中小煤礦老板在安全措施上愈發(fā)視法律為無(wú)物,而由于煤礦產(chǎn)權(quán)被層層轉(zhuǎn)手,產(chǎn)權(quán)混亂帶來(lái)的委托代理失效使得最終的開(kāi)采者在巨額利潤(rùn)面前失去最后一點(diǎn)顧忌,應(yīng)有的安全保證得不到有效落實(shí),直接導(dǎo)致礦難發(fā)生。而礦難給政府高層帶來(lái)的政治壓力又導(dǎo)致政策反反復(fù)復(fù),經(jīng)常停產(chǎn)整頓,屢屢打斷改革的進(jìn)程。摸不清方向的煤礦主更加趨向于短期行為,抱著撈一把就走的心態(tài)進(jìn)行賭博式開(kāi)采。
如此混亂的局面,絕不只存在于煤炭行業(yè),也不只存在于山西,實(shí)際上是當(dāng)下許多行業(yè)的一個(gè)縮影。因此,重回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的說(shuō)法才會(huì)在各種領(lǐng)域幽靈重現(xiàn)。正像山西人給小煤礦總結(jié)的四宗罪,百姓只注意到“浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)、草菅人命、腐蝕干部”的表象,卻沒(méi)有考慮背后的深層邏輯。但因此責(zé)怪他們又毫無(wú)道理,因?yàn)樗麄兪钦嬲氖芎φ�。中央即使有再大的政治理�?在推行某項(xiàng)政策時(shí)往往要依賴(lài)最基層的地方政府,而龐大的基層地方勢(shì)力既是改革的推動(dòng)者,也極有可能成為改革的阻礙者。這正是中國(guó)國(guó)情之復(fù)雜和改革之難的體現(xiàn)。當(dāng)面對(duì)日漸龐大和難以撼動(dòng)的地方利益集團(tuán)時(shí),中央對(duì)于私有化環(huán)境下資本與權(quán)力合謀的制度環(huán)境難以掌控,而礦難愈來(lái)愈泛濫,民情愈來(lái)愈洶涌,只能選擇“國(guó)進(jìn)民退”的次優(yōu)選擇,至少這樣能夠通過(guò)政府內(nèi)部約束減少官煤勾結(jié)的腐敗和礦難發(fā)生的頻率,以此化解政治危機(jī)。我寧愿把這次改革看作中央對(duì)地方勢(shì)力的一次以退為進(jìn)的戰(zhàn)略:先掃清改革障礙,穩(wěn)定政治,適當(dāng)時(shí)機(jī)再謀新的改革。理解了這一點(diǎn),我們也就不難理解“國(guó)進(jìn)民退”了。
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