12月5日,發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部和稅務(wù)總局終于公布了《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案(征求意見(jiàn)稿)》,向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。根據(jù)方案,在不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格的前提下,將汽油消費(fèi)稅單位稅額由每升0.2元提高到1元,柴油由每升0.1元提高到0.8元,取消公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi),中國(guó)成品油價(jià)格形成機(jī)制和燃油稅改革總算邁出了艱難而關(guān)鍵的一步。
作為一項(xiàng)具有風(fēng)向標(biāo)意義的關(guān)鍵領(lǐng)域的改革舉措,燃油稅的改革可謂命途多舛,從提議到出臺(tái),歷經(jīng)14載辯論和角力,見(jiàn)證了中國(guó)壟斷領(lǐng)域改革之艱辛不易。就此而言,在改革處于深水區(qū)的今天,這部承載著國(guó)人打破壟斷,謀求經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)民主夢(mèng)想的方案能夠出臺(tái)并且公開(kāi)征求意見(jiàn),其象征意義顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于我們對(duì)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)期待。 從方案本身的思路來(lái)看,其承擔(dān)的改革重任已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于14年前的初始目標(biāo)“費(fèi)改稅”這么簡(jiǎn)單。而是在規(guī)范政府收費(fèi)行為的同時(shí),亦為資源耗竭型的中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式走出困境承擔(dān)著節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)使命,甚至還承擔(dān)著為未來(lái)公路建設(shè)籌措資金的重?fù)?dān)。如此眾多的政策目標(biāo),決定了燃油稅在技術(shù)環(huán)節(jié)上亦沒(méi)有想象中那么簡(jiǎn)單。燃油稅從最初開(kāi)始一個(gè)獨(dú)立的稅種設(shè)計(jì),到最后變臉為以提高消費(fèi)稅的面目出現(xiàn),說(shuō)明政策制訂者在平衡公共政策目標(biāo)方面面臨的種種考量。 對(duì)于民眾集中關(guān)注的燃油定價(jià)機(jī)制和公路收費(fèi)問(wèn)題,燃油稅改革方案沒(méi)有強(qiáng)力回應(yīng),只是提到“不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格”。在取消行政收費(fèi)方面,養(yǎng)路費(fèi)和過(guò)橋費(fèi)沒(méi)納入改革的范疇,除了取消掉“六費(fèi)”之外,原來(lái)計(jì)劃一次性取消的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)也變成了“逐步有序取消”。正如觀察人士評(píng)價(jià)提到,這是以“規(guī)范養(yǎng)路費(fèi)的形式進(jìn)行燃油稅費(fèi)改革,以更易于操作的形式,達(dá)到節(jié)約資源和規(guī)范收費(fèi)的雙重目的”。 而在成品油價(jià)格形成機(jī)制上,為了照顧石油企業(yè)的利益,漸進(jìn)改革的痕跡則更為明顯。我們一直強(qiáng)調(diào)這樣的一個(gè)邏輯:市場(chǎng)化的成品油價(jià)格形成機(jī)制是征收燃油稅的制度前提,沒(méi)有一個(gè)合理的價(jià)格,燃油稅將成為無(wú)源之水。但從方案看,采用的是以出廠價(jià)格為基礎(chǔ)的按照實(shí)際成本確定的最高零售價(jià)格,國(guó)家對(duì)成品油仍然實(shí)行價(jià)格管制,并未完全實(shí)行市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制。這也意味著,國(guó)家財(cái)政對(duì)石油企業(yè)的補(bǔ)貼也不可能完全取消,“高不成,低不就”的價(jià)格扭曲的現(xiàn)狀不會(huì)隨著燃油稅的出臺(tái)立即走進(jìn)歷史。 除了上述兩大核心內(nèi)容,從配套措施來(lái)看,對(duì)于農(nóng)民、出租車(chē)、公交等特殊群體在增加燃油消費(fèi)稅之后的負(fù)擔(dān)問(wèn)題,方案通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式予以解決,并且強(qiáng)調(diào)妥善安置交通收費(fèi)征稽人員。而在燃油稅資金的使用方向上,雖然規(guī)定“專(zhuān)款專(zhuān)用”,但并沒(méi)有完全用于未來(lái)公路建設(shè),而是定義為“替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)的支出,補(bǔ)助各地取消已審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi),并對(duì)種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持”等,在維護(hù)現(xiàn)有利益格局上顯得非常小心翼翼。 當(dāng)然,燃油稅方案的出臺(tái),只是改革的第一步,把解決因石油壟斷而產(chǎn)生一切問(wèn)題的希望都寄托在燃油稅方案的出臺(tái),并不現(xiàn)實(shí)。考慮到方案目前正處于征求意見(jiàn)階段,我們建議管理層對(duì)以上的空白能夠給予制度上的回應(yīng)。首先,應(yīng)該給出成品油價(jià)格調(diào)整的更具操作性的方案;其次,燃油稅初始的意義在于“費(fèi)改稅”,在目前情況下一次性取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)是可行的,而考慮到中國(guó)公路投資的主體和資金匱乏的現(xiàn)實(shí),公眾不期待可以一下做到“一腳油門(mén)踩到底”,但對(duì)尚未取消的過(guò)橋費(fèi)、高速路費(fèi)等應(yīng)列出改革的時(shí)間表;再次,在農(nóng)民、公交、出租車(chē)等特別群體的照顧機(jī)制上,不妨采取直接減免的方式優(yōu)于財(cái)政補(bǔ)貼,防止補(bǔ)貼不到位的弊端;最后,世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)于燃油稅的資金都用于公路建設(shè),改革方案應(yīng)該明確規(guī)定應(yīng)用于公路建設(shè)而不是去支付改革成本,為下一步使高速公路等真正成為公共產(chǎn)品而創(chuàng)造好的制度基礎(chǔ)。 對(duì)于燃油稅如此一項(xiàng)波及面大、利益影響大的重大改革舉措,管理層公開(kāi)征求民眾意見(jiàn)和建議,雖然時(shí)間為期不長(zhǎng),但在缺乏直接表達(dá)民意的其他途徑的制度條件下,這些措施所表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)民意的尊重和有限審議,堪稱(chēng)進(jìn)步。盡管顯得小心翼翼,但我們相信,這種限制權(quán)力,保障權(quán)利,尊重民意的趨勢(shì)將會(huì)持續(xù)下去。 |