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| 2008-06-26 王福重 來源:上海證券報(bào) |
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監(jiān)督財(cái)政資金的使用是非常重要和必要的。因?yàn)樨?cái)政資金來自全民的納稅，作為納稅人，人們對(duì)于稅收是期望回報(bào)的，這是他們的權(quán)力，財(cái)政資金必須“取之于民，用之于民”。最近的一則新聞是，有專家認(rèn)為各級(jí)地方政府每年用于吃喝的費(fèi)用高達(dá)3000億元，遠(yuǎn)高于財(cái)政對(duì)于義務(wù)教育的支出。雖然有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)作了澄清，表示沒有這么多。但究竟有多少財(cái)政資金用于大吃大喝，購買小汽車、公費(fèi)旅游？卻未告知。這凸顯了財(cái)政信息披露不完備的嚴(yán)重。
最近《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008―2012年工作規(guī)劃》出臺(tái)，其中明確要求加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督。最值得注意的是，規(guī)劃提出了將逐步向公眾公布財(cái)政預(yù)算的細(xì)節(jié)的要求。這是一個(gè)好消息！
監(jiān)督財(cái)政資金的途徑，主要是監(jiān)督預(yù)算。預(yù)算就是財(cái)政收支的計(jì)劃表，肇始于英國的資產(chǎn)階級(jí)革命之后，其初衷是限制國王濫用權(quán)力，揮霍資金，規(guī)定國王的每一筆花費(fèi)都必須經(jīng)過議會(huì)的批準(zhǔn)。從那時(shí)起，財(cái)政從最初與王室的收支混為一體，逐漸發(fā)展成為公共財(cái)政，即提供公共物品的財(cái)政。而保證財(cái)政的公共性質(zhì)，需要有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)。
1986年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·布坎南教授的主要貢獻(xiàn)，是提出了公共選擇理論。如同人們在市場上購買物品需要進(jìn)行選擇一樣，使用財(cái)政資金提供公共物品，提供什么，提供多少，也同樣需要進(jìn)行選擇。私人物品進(jìn)行的是私人選擇，不需要?jiǎng)e人參與，而公共物品，涉及全民福利，必須進(jìn)行集體選擇，即公共選擇，不能由個(gè)別人或者部分人說了算。公共選擇就是保證財(cái)政公共性的核心。
財(cái)政的本質(zhì)在于提供公共物品，而不能提供私人物品。但是，由于路徑依賴，時(shí)至今日，我國的財(cái)政支出中，仍然存在大量的私人物品，如“經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出”中的大部分以及對(duì)于國有企業(yè)的部分支出。同時(shí)，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)也不盡合理，如行政管理費(fèi)支出過大，而基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療等民生性支出嚴(yán)重偏低。離真正公共財(cái)政的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)牟罹�。這些問題，依著慣性下來，長久以來沒有根本改觀，原因就在于單單依靠財(cái)政部門的努力而沒有外部的監(jiān)督和推動(dòng)。
布坎南教授的突出貢獻(xiàn)在于，把商品市場上進(jìn)行選擇的個(gè)人，也就是追逐自身利益極大化的人，與政治市場中的人，即政治家、官員和選民（包括他們的代表）納入同一個(gè)分析模式。他認(rèn)為，兩個(gè)市場上的人本是同一群人，不能認(rèn)為前者就“斤斤計(jì)較”而后者完全可以“大公無私”，他們都是“經(jīng)濟(jì)人”。行政機(jī)構(gòu)中的人，不但有其自身利益，而且追求自身利益的最大化。不過與一般意義上的經(jīng)濟(jì)人的區(qū)別在于，他們是通過追求所在單位的利益的方式追求自己利益。這通常表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的不斷膨脹，部門規(guī)模的不斷擴(kuò)大。因此，他指出，行政機(jī)構(gòu)自身有不斷膨脹的內(nèi)在沖動(dòng)，在向社會(huì)提供公共物品的同時(shí)，不可避免的也要輸出自身的偏好。如在國家審計(jì)署每年公布的對(duì)國家預(yù)算的審計(jì)結(jié)果中
，經(jīng)�？吹叫姓䴔C(jī)構(gòu)預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)問題，有的可以用觸目驚心來形容。公共選擇理論對(duì)于理解我國財(cái)政收支存在的諸多問題提供了有力的工具。
如何使財(cái)政預(yù)算更加符合公共財(cái)政的要求，維護(hù)好民生的需要？最核心的是加強(qiáng)預(yù)算信息的披露。包括三個(gè)方面：一是所有財(cái)政收支的詳盡數(shù)據(jù)，特別是支出的數(shù)據(jù)。以教育支出為例，就應(yīng)該包括全部的教育支出，以及各個(gè)級(jí)次教育支出的結(jié)構(gòu)，不同用途教育支出的結(jié)構(gòu)，如教育基礎(chǔ)設(shè)施、教師工資和福利以及用于學(xué)生的支出各有多少等等。二是詳細(xì)說明各種收支的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，為審議預(yù)算的人提供背景知識(shí)。三是上年度財(cái)政資金使用效益的評(píng)估說明，為來年改進(jìn)支出結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。這個(gè)問題可能比較嚴(yán)重，如有的大學(xué)以教學(xué)科研名義申請大筆財(cái)政資金，實(shí)際上卻蓋樓出租賺錢。
每年全國和各地方的人代會(huì)上，人大代表們都要根據(jù)憲法賦予的權(quán)力，審議和批準(zhǔn)預(yù)算草案。遺憾的是，現(xiàn)有的預(yù)算草案非常簡單。只是簡單羅列財(cái)政收入和支出的幾個(gè)大項(xiàng)，沒有詳細(xì)的收入來源和支出去向。人大代表據(jù)此殘缺的預(yù)算報(bào)告，很難判斷預(yù)算的收支是否合理，只能根據(jù)慣性投票，顯得不很嚴(yán)肅。特別是預(yù)算本身涉及很多專業(yè)知識(shí)，不經(jīng)過一定時(shí)間的學(xué)習(xí)，根本搞不清楚。如在財(cái)政收入中，有一項(xiàng)叫“國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼沖減收入”，按照常理，國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼，如中央財(cái)政給中石化的煉油虧損補(bǔ)貼，應(yīng)該是財(cái)政支出，不可能是收入，可是按照預(yù)算慣例，卻列為收入處理，即“負(fù)的財(cái)政收入”。這樣既減少了財(cái)政收入也減少了支出。如果沒有這個(gè)信息，代表們就很難對(duì)中國總體稅負(fù)做出正確的判斷。再如，在我國，財(cái)政資金僅僅指預(yù)算資金，但是在預(yù)算之外，還有規(guī)模龐大的預(yù)算外資金，這些資金受到的約束就更寬松。如果僅就預(yù)算資金來說，中國的公共部門的規(guī)模可能并不大，可是預(yù)算外資金是典型意義上的財(cái)政收入，把它們計(jì)入后，結(jié)論可能就相反了。
要做出科學(xué)的判斷和決策，必須給人大代表充分的學(xué)習(xí)和咨詢時(shí)間，僅僅靠人代會(huì)開會(huì)的幾天時(shí)間肯定是不夠的。財(cái)政部門應(yīng)該把詳細(xì)預(yù)算提前交給人大代表，讓他們有充分的時(shí)間審閱、判斷和必要的調(diào)研。
有了對(duì)善款的跟蹤監(jiān)督，才能保證眾人的愛心溫暖災(zāi)區(qū)的百姓；有了充分的信息披露，有了經(jīng)過民主選擇后的預(yù)算，才會(huì)出現(xiàn)財(cái)政部門不斷提倡而公眾又一直期待的所謂“陽光財(cái)政”，才能讓公共財(cái)政的陽光照耀到社會(huì)的每一個(gè)角落。 |
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