馮奎:體制機制創(chuàng)新是長江中游城市群發(fā)展核心動力
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2015-05-08
作者:記者 金輝/北京報道
來源:經(jīng)濟參考報
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前不久,國務(wù)院批復(fù)了《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》。作為貫徹落實長江經(jīng)濟帶重大國家戰(zhàn)略的重要舉措,也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》出臺后國家批復(fù)的第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃,長江中游城市群的建設(shè)發(fā)展廣受矚目。國家發(fā)改委城市中心學術(shù)委秘書長馮奎研究員在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示,長江中游城市群面積大,跨區(qū)域建設(shè)發(fā)展的難度大,城市群內(nèi)部融合還不夠,涉及的主體非常多,因此體制機制創(chuàng)新是長江中游城市群發(fā)展的核心動力,要構(gòu)建長江中游城市群內(nèi)部新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。 馮奎指出,長江中游城市群是一個廣域區(qū)域,城市群還處于“發(fā)育中”,發(fā)展還不夠完善,這是當前階段最顯著的特征。 第一,長江中游城市群在全國各個城市群中的面積最大,有31.7萬平方公里,相對于長三角再加上珠三角的總和,比成渝、京津冀群都要大。第二,31市納入長江中游城市群,在各個城市群中涉及的地級市的數(shù)量也是最多的。第三,從人口來說,流向復(fù)雜性也非常高。我們估算,長江中游城市群約有3000萬人口是向外流出的,其中長三角、珠三角是兩個主要的流向。但同時,也有2000萬流向武漢、南昌、長沙等大城市,但沒有實現(xiàn)市民化。第四,長江中游城市群的經(jīng)濟總量不低,去年達到6萬億,占全國8.8%,但比長三角、珠三角等城市群,人均經(jīng)濟總量還較低。第五,水環(huán)境、水治理以及相關(guān)的生態(tài)因素是長江中游城市群發(fā)展的重點,亮點,也是難點與焦點。 “我國的長三角、珠三角、京津冀這幾個城市群,處在趨于成熟的階段。還有許多城市群,處在雛形發(fā)展階段。長江中游城市群‘發(fā)育中’、‘發(fā)展中’的階段性更加明顯!瘪T奎表示,它的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化速度都較快,經(jīng)濟增長率達到9%,超過全國平均數(shù)。城鎮(zhèn)體系較為完善,城鎮(zhèn)密度較高。城市群內(nèi)部的武漢、南昌、長沙等大城市仍以集聚為主,分工體系開始形成,擴散效應(yīng)開始出現(xiàn),但還不是主導(dǎo)方向。長江中游城市群經(jīng)濟增長、社會發(fā)展的路徑仍然是外延式為主,內(nèi)涵式為輔。 當前,雖然長江中游城市群內(nèi)部有了一些合作,比如跨省交流平臺達到30個,還簽署了《武漢共識》、《長沙宣言》。次區(qū)域的合作也有一定實質(zhì)性的動作,例如咸寧-岳陽-九江小三角,九江-黃岡、新余-宜春-萍鄉(xiāng)等的合作都有推進。但是,就整體而言,合作交流更多還是落在理念上、紙面上,是粗線條式的、框架式的,多層次合作還沒有形成。 馮奎認為,造成這種現(xiàn)象的原因是在這三省31市的關(guān)系處理中,起主導(dǎo)性的還是行政隸屬關(guān)系。在城市群發(fā)展背景下,就要靠體制機制的改革創(chuàng)新,重新架構(gòu)富有活力的城市、城鄉(xiāng)之間,政府與企業(yè)、團體之間,城市群內(nèi)部與外部之間新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。對于城市群發(fā)展來說,體制就是構(gòu)建新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),機制就是讓這個關(guān)系網(wǎng)具有能動性、有活力,能夠一直積極向上。 從跨區(qū)域的特征來看,長江中游城市群涉及到省際、城際不同區(qū)域。與京津冀不同,這里沒有政治中心。與長三角不同,這里也沒有大家都絕對認可的經(jīng)濟中心。與珠三角不同,這里的市場體制、機制還不完善。以前,三省31市之間以前更多講競爭,現(xiàn)在既要講競爭,更要講合作,講城市群內(nèi)部的競合關(guān)系。這種關(guān)系如何形成,必然要逐步培育形成新的體制機制。 從城鄉(xiāng)關(guān)系來看,整個長江中游城市群的戶籍人口城鎮(zhèn)化率為32%,低于常住人口城鎮(zhèn)化率18個百分點,這意味著2000多萬的人口在長江中游城市群各類城市生活、居住6個月以上,但沒有戶籍,沒有完全的市民化。這個城市群中,武漢市在湖北一家獨大已經(jīng)多年,南昌、長沙等也都相對發(fā)達,此外還有一批有影響力的地級市、縣級市。但這些大中小城市之外還有大量的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還很艱巨。異地城鎮(zhèn)化、就地城鎮(zhèn)化都需要進行體制機制的創(chuàng)新,集中在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、土地制度改革、投融資制度改革、行政管理改革等等方面。 從當前面臨的突出問題看,長江中游城市群在交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、公共服務(wù)這些方面,長期以來主導(dǎo)的思想觀念還是各自為戰(zhàn),各講各的一畝三分地。這與發(fā)展階段有關(guān),也與現(xiàn)有行政體制條件下資源配置的結(jié)構(gòu)有關(guān)。 馮奎認為,要解決這些問題,就需要體制機制的創(chuàng)新改革。他建議,改革要從五方面著手: 首先是城市之間、城鄉(xiāng)之間的體制創(chuàng)新。雖然已經(jīng)有了長江中游城市群規(guī)劃,但規(guī)劃還是一種頂層設(shè)計。具體下來,在一體化的城市群規(guī)劃中,中心城市、一般城市、小城鎮(zhèn)需要在一體化的規(guī)劃中謀求各自定位。城鄉(xiāng)要素資源的流動,要盡快從小的行政區(qū)范圍向城市群層面進行擴展,這樣才能提高資源的配置效率。 其次,在綜合交通的組織上進行體制機制創(chuàng)新。交通是先行官。對于長江中游城市群而言,涉及的城市那么多,交通方式又非常復(fù)雜。怎么樣打破封鎖,降低交通運輸成本?怎么樣促進三省物流的發(fā)展?怎么樣吸引民間資本參與到城市群的綜合交通發(fā)展?等等,都需要盡快研究推進。 第三個是水利建設(shè)與管理體制方面要進行體制機制創(chuàng)新。“治水”是長江中游城市群的特色。長江中游城市群有1100公里的長江黃金水道,城市群內(nèi)還有長江最大的3條支流——漢江、湘江、贛江。水能變成水利,也能變水患。在治水方面的協(xié)同治理,需要進行規(guī)劃對接、航道連通、港口合作安全應(yīng)急、資質(zhì)互認等實質(zhì)性的合作,需要一系列體制機制的創(chuàng)新。 第四個是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面要進行體制機制創(chuàng)新。當前特別關(guān)鍵的,是要共建、共用、共享一些共性平臺,推動城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣既能降低平臺建設(shè),又能提高平臺的利用效率。這些平臺既包括實體的內(nèi)容,如國家重大的實驗室、重要的產(chǎn)品檢測中心、跨區(qū)域的物流貿(mào)易中心;也還包括一些重大活動事件,如集中力量舉辦一些重大博覽活動等。 第五個是生態(tài)環(huán)境共同治理的內(nèi)容。城市群內(nèi)部的水、氣是流動的,對于水污染、大氣污染聯(lián)手共治將是下段的重要內(nèi)容。目前三省在污染物排放標準上也還需要進一步統(tǒng)一,突發(fā)事件處理要啟動共同響應(yīng)機制,需要探索進行聯(lián)手進行環(huán)境執(zhí)法等等。
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