在本次國務(wù)院批復(fù)我國三大政策性銀行的改革方案中，最大的亮點(diǎn)就在于明晰了國開行的定位，即開發(fā)性金融，回歸市場化為主導(dǎo)的定位，而不再是純政策性金融機(jī)構(gòu)，這事實(shí)上是政策性金融機(jī)構(gòu)“瘦身”。這是我國財(cái)政收入增長由過去動(dòng)輒25%轉(zhuǎn)入到“個(gè)位數(shù)”、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸顯的結(jié)果，也是未來基建投融資方式市場化，更多發(fā)揮資本市場作用(PPP、債券)的開始。所以，還應(yīng)將國有商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性金融業(yè)務(wù)剝離出來。
國務(wù)院本周批準(zhǔn)由央行提出的國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行的改革方案，即明確將國開行定位為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，而中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步明確了政策性銀行的定位。
政策性金融誕生于二次世界大戰(zhàn)后市場恢復(fù)或重建的過程中，而政策性金融大行其道，則在于所謂的市場金融“失靈”。未開發(fā)或低利潤的領(lǐng)域都是商業(yè)性金融不愿介入的“失靈”領(lǐng)域。只是，未開發(fā)或低利潤是個(gè)動(dòng)態(tài)概念，一旦市場成熟了，政策性金融就要退出，因?yàn)槭袌龌鹑诘男适亲罡叩摹Ａ硗猓咝越鹑跈C(jī)構(gòu)終究要講求金融運(yùn)行規(guī)則，如公司治理、內(nèi)控機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范等，否則就不可能有持續(xù)運(yùn)行，甚至可能給政府背上沉重負(fù)擔(dān)。
由此，通常的做法是，讓政策性金融涉足商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，一來降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營，二來現(xiàn)實(shí)中(特別是發(fā)展中的市場經(jīng)濟(jì))很難區(qū)分純粹社會(huì)利益領(lǐng)域和純粹商業(yè)利益領(lǐng)域，而兩者混同往往會(huì)使經(jīng)營效率不甚理想，因?yàn)楹茈y避免套利和道德風(fēng)險(xiǎn)，比如以政策上的優(yōu)勢來獲取商業(yè)性利益，或者以政策不回避虧損來掩蓋商業(yè)經(jīng)營損失。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF
)統(tǒng)計(jì)，在全球125個(gè)國家的120個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)，有三分之一以上虧損，平均不良率逾10%。因此，改革政策性金融是常態(tài)化工作，以社會(huì)效益彌補(bǔ)損傷的市場效率。當(dāng)然，最好的做法是，在政策性金融的扶持下，某一領(lǐng)域的“失靈”降低了，或市場成熟了，政策性金融也就可以退出了。
不管是“二戰(zhàn)”后重建，以及后來的快速城市化，還是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，或以國有大型銀行對接主辦企業(yè)的金融體系，抑或出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，我國與日本都存在很大的相似性。目前，中國企業(yè)“走出去”、“一帶一路”戰(zhàn)略，與上世紀(jì)70至80年代日本企業(yè)海外大規(guī)模并購、“日本制造”走向全球也很相似，在戰(zhàn)后日本建立了覆蓋面廣(出口導(dǎo)向、中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)、區(qū)域開發(fā)、住房)、規(guī)模巨大的國有金融體系，即所謂的“兩行十庫”，這也是實(shí)現(xiàn)其國家戰(zhàn)略的政策性金融體系。但是，20世紀(jì)90年代，日本啟動(dòng)政策性銀行“瘦身”計(jì)劃，合并和私有化是主流，特別是最大的政策性銀行——政策投資銀行(DBJ)啟動(dòng)私有化進(jìn)程，驅(qū)動(dòng)原因是財(cái)政緊縮與政策性金融無限擴(kuò)張的矛盾。日本進(jìn)入“失去10年”的通縮期后，政府縮減財(cái)政支出，但對政策性銀行的長期依賴，造成貸款投入剛性增加，這倒逼日本政府追加資本金投入和為損失“買單”。2004年末，給政策金融注入的國債融資占全部國債余額的40%以上，財(cái)政緊縮失效了。到1995年末，政策性金融貸款余額達(dá)356萬億日元，相當(dāng)于全日本規(guī)模銀行貸款總量(554萬億日元)的三分之二，這在國際上是最高的。以住房貸款為例，至2000年末，日本住宅金融公庫提供的貸款累計(jì)達(dá)76萬億日元，而所有民間金融住房貸款僅66萬億日元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策性金融以低成本資金優(yōu)勢超長期投融資，與民間金融相比優(yōu)勢突出，政策性金融完全擠占了民間份額。但是，日本的住房、區(qū)域開發(fā)、農(nóng)林等領(lǐng)域在上世紀(jì)90年代初已相當(dāng)市場化，但政策性金融機(jī)構(gòu)大而不倒、主辦企業(yè)依賴低成本融資，再加上政府掩蓋，遂造成日本銀行業(yè)利潤不斷下滑、信貸緊縮和陷入通縮衰退。截至2004年，日本政策性金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)累計(jì)額已超過8萬億日元，不良率接近10%。
盡管我國政策性金融資產(chǎn)僅占金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的12%，但這個(gè)數(shù)據(jù)沒有把國有商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)計(jì)算在內(nèi)。2008年以來，我國商業(yè)銀行在住房、融資平臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施等具有政策屬性的領(lǐng)域發(fā)放貸款迅速增加。目前，這三類貸款加上政策銀行貸款，占銀行業(yè)總貸款的比重超過40%。由于政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)不分，商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)再次泛起，商業(yè)銀行大肆套取政府隱性擔(dān)保之紅利，追逐房價(jià)上漲、影子銀行和股市投資等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)成為普遍現(xiàn)象，成為拖累銀行資產(chǎn)質(zhì)量、加劇財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。去年，我國商業(yè)銀行不良率連續(xù)12個(gè)季度攀升，已進(jìn)入新一輪不良資產(chǎn)高發(fā)期。
因此，在本次國務(wù)院批復(fù)我國三大政策性銀行的改革方案中，最大的亮點(diǎn)就在于明晰了占據(jù)我國政策性銀行一般資產(chǎn)的國開行定位，即開發(fā)性金融，回歸市場化為主導(dǎo)的定位，而不再是純政策性金融機(jī)構(gòu)，這事實(shí)上是政策性金融機(jī)構(gòu)“瘦身”。一方面，這是我國財(cái)政收入增長由過去動(dòng)輒25%轉(zhuǎn)入到“個(gè)位數(shù)”、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸顯的結(jié)果;另一方面，也是我國未來基建投融資方式市場化，更多發(fā)揮資本市場作用(PPP、債券)的開始。
不過，筆者認(rèn)為，此次政策性金融體系的調(diào)整，還應(yīng)將國有商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性金融業(yè)務(wù)剝離出來。與日本類似，我國國有控股商業(yè)銀行的住房貸款、新型城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)設(shè)施貸款、地方政府融資平臺(tái)貸款，政策性很強(qiáng)。去年，國開行成立了住宅金融事業(yè)部，主攻棚戶區(qū)改造，而住房公積金改組為政策性住房銀行的改革正在推進(jìn)，未來還應(yīng)加速改革進(jìn)程，力爭建立完善的、中國特色的政策性住房金融體系。
從國際慣例看，城市化基礎(chǔ)設(shè)施和地方政府融資，在資本市場發(fā)行地方債、資產(chǎn)證券化和PPP等是主流模式。但是，在直接融資需要的信用、評估和監(jiān)管體系還未建立的情況下，應(yīng)盡快通過政策性金融的形式將這些業(yè)務(wù)從商業(yè)銀行中剝離出來。事實(shí)上，這些業(yè)務(wù)本來就屬于國開行“開發(fā)性金融”定位的范疇。因此，應(yīng)以國開行市場化的開發(fā)金融定位為契機(jī)，探索建立棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施、地方政府貸款的市場化投融資渠道。
目前，在債券融資、海外融資和證券化方面，國開行有優(yōu)勢也有實(shí)踐，因而上市、發(fā)行債券、國際市場融資的全面市場化，在倒逼國開行建立負(fù)債償付硬約束機(jī)制的同時(shí)，也是建立我國基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域開發(fā)資本市場融資主渠道的契機(jī);另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域開發(fā)到一定程度時(shí)，若市場培育和成熟時(shí)，應(yīng)適時(shí)通過銀團(tuán)貸款、商業(yè)銀行信貸、證券化等，以商業(yè)性金融進(jìn)入實(shí)現(xiàn)開發(fā)性金融的退出。
