●我國稅制改革長期目標(biāo)是通過圍繞促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平分配、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和國際開放格局四大主題進行稅制改革設(shè)計，建立公平、效率、開放、和諧現(xiàn)代的稅收體系。
●面對經(jīng)濟新常態(tài)，為穩(wěn)增長、保就業(yè)、促轉(zhuǎn)型和調(diào)結(jié)構(gòu)，需要出臺相應(yīng)配套稅收政策，但這些著眼于短期目標(biāo)的稅收政策，如果長期實施，容易偏離現(xiàn)代稅制的長期改革目標(biāo)。
●要基于稅制改革的長期建設(shè)目標(biāo)，并根據(jù)經(jīng)濟新常態(tài)、新變化和新趨勢特征，出臺有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的稅收政策，并把短期稅收政策規(guī)范化、制度化，為短期政策轉(zhuǎn)化為長期制度提供基礎(chǔ)。
●適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，在稅收定位上應(yīng)由國家稅收向國家治理稅收轉(zhuǎn)變。在稅法制定上由行政決定向人大立法決策轉(zhuǎn)變。在稅務(wù)管理上由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代信息技術(shù)轉(zhuǎn)變。
2011年以來：我國經(jīng)濟增速明顯放慢，但結(jié)構(gòu)趨于調(diào)整優(yōu)化；稅收增速加速下滑，但與GDP增速進一步趨同；稅收占GDP比重仍在提高，但宏觀稅負(fù)趨于穩(wěn)定；新一輪稅制改革已經(jīng)拉開帷幕，但改革難度不斷加大；稅收發(fā)展目標(biāo)明確，但治理能力有待提升。反映了新常態(tài)下我國稅收改革發(fā)展新的趨勢和特征。
稅收增長新趨勢
2014年，我國實現(xiàn)稅收收入119158億元，較2013年同比增長7.8%。是自1994年分稅制改革以來增速最低的年份。應(yīng)該說自1994年分稅制改革以來，我國稅收增長經(jīng)歷了兩個不同階段，1994年至2011年稅收出現(xiàn)了超常增長，而2012年起稅收增速出現(xiàn)快速回落，并成為經(jīng)濟新常態(tài)下稅收增長新趨勢。
2012年以來，我國稅收增長率急劇下滑，2012年為12.12%、2013年為9.86%，2014年進一步下滑為7.81%。上述稅收增長呈以下特征：一是增速大幅下滑，由2011年最高時的22.57%，下滑至2014年的7.81%，下滑速度之快，幅度之大實屬罕見；二是增速下滑呈加速度，2014年GDP增長7.2%，較2011年下降2個百分點，而稅收增長7.81%，較2011年下降14.76個百分點，經(jīng)濟下降1個百分點，稅收下降7.38個百分點；三是稅收與GDP增速逐漸趨同，2011年GDP增長9.2%，稅收增長22.57%，差異為13.37個百分點，2014年GDP增長7.4%，稅收增長7.8%，差異為0.4個百分點，稅收增長與GDP增長基本同步。
由于稅收已由高增長變?yōu)橹械驮鲩L，增速與GDP基本趨于同步，稅收繼續(xù)下滑的可能性在減少，但稅收在較長一段時間內(nèi)持續(xù)現(xiàn)行中低增速的可能性在上升，并將成為新趨勢。主要基于以下理由：一是經(jīng)濟增速放慢將使稅收增長基礎(chǔ)回落；二是對房地產(chǎn)實行宏觀調(diào)控，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，虛擬經(jīng)濟更多為實體經(jīng)濟服務(wù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型，抑制高稅收貢獻行業(yè)膨脹，使稅收超常增長中的結(jié)構(gòu)性因素作用削弱；三是未來提高居民收入占國民收入比重，將抑制稅收超常增長趨勢；四是未來貨幣政策依然將影響資產(chǎn)性稅收增長。
宏觀稅負(fù)新特征
作為反映稅收與GDP比值的宏觀稅負(fù)，其高低取決于稅收增長與GDP增長關(guān)系。自1994年分稅制改革以來，我國稅收高增長也帶來了稅收占GDP比重持續(xù)上升，由1994年的10.59%，提高至2014年的18.72%。上述宏觀稅負(fù)水平變化有以下三個特征：一是大幅提高，由1994年的10.59%提高至2014年的18.72%，分稅制改革以來提高了80%左右；二是趨于穩(wěn)定，近幾年隨著稅收增速下降，宏觀稅負(fù)也趨于穩(wěn)定，2011年－2014年宏觀稅負(fù)分別為18.72%、18.88%、18.88%和18.71%，2014年相對于2013年和2012年還略有下降；三是升幅低于財政，1994年至2014年，財政收入占GDP由10.79%上升至22.05%，稅收收入占財政收入也由98.25%下降為84.90%。
在國民收入既定前提下，國家稅收、企業(yè)利潤、居民收入此消彼長，稅收占GDP比重不斷提高，是以居民收入占GDP比重不斷下降為代價。科學(xué)合理的稅負(fù)水平并不在于如何提高稅收占GDP比重，而是能尋找到既為鞏固國家政權(quán)、維護社會治安、全面建成小康社會提供穩(wěn)定可靠政府財力，又使宏觀稅負(fù)保持在經(jīng)濟可持續(xù)增長，社會公民可承受合理范圍之內(nèi)水平。自1994年以來，在不同歷史階段，對于科學(xué)合理的宏觀稅負(fù)出現(xiàn)過三種不同觀點或主張。1994年分稅制改革時，面對我國財政收入占GDP比重過低，以及中央財政收入占財政收入比重過低的嚴(yán)峻財政形勢，主流觀點是提高財政收入占GDP比重，以及中央財政收入占財政收入比重，并成為分稅制改革制度設(shè)計所考慮的重要內(nèi)容。然而，隨著以稅收為主體的財政收入快速增長，兩個比重不斷提高，國家財力增強，以及社會對宏觀稅負(fù)偏高不滿情緒上升，社會要求減稅呼聲日益高漲。尤其為應(yīng)對2008年以來的國際金融危機沖擊，結(jié)構(gòu)性減稅主張成為主流觀點，并在政策制定上得以實施。然而，隨著2012年以來我國稅收增長大幅下滑，在黨的十八屆三中全會《決議》和政治局會議《方案》的基調(diào)是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，即稅收增長與經(jīng)濟增長保持基本同步。
從提高兩個比重到結(jié)構(gòu)性減稅，再到穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，反映了我國在不同歷史時期，經(jīng)濟社會發(fā)展對宏觀稅負(fù)內(nèi)在要求。未來我國宏觀稅負(fù)的總基調(diào)是穩(wěn)定，其主要措施：一是穩(wěn)定水平，宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定增長，與經(jīng)濟基本保持同步增長，既不刻意提高，也不宜過分降低，在條件允許前提下，進行政府收入有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在出臺有可能增加稅負(fù)新稅種時，需相應(yīng)調(diào)低減輕已有稅負(fù)的老稅種；二是調(diào)整結(jié)構(gòu)，主要清費立稅，實行費改稅，提高稅收在政府收入中地位，減輕非稅負(fù)擔(dān)以及在提高個人直接稅時相應(yīng)降低企業(yè)間接稅，使稅收負(fù)擔(dān)公開、顯性、透明；三是優(yōu)化支出，重點提高居民醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障、公共事業(yè)領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化水平，提高宏觀稅負(fù)與各收入階層所實際享受的社會保障之間的關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)稅收的民享性。
稅制改革新思維
2014年以來，我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向中低速增長，稅收增速也出現(xiàn)下滑。雖然經(jīng)濟趨冷，但稅改升溫，國家不但出臺了一系列稅改新舉措，并正在醞釀著更有力度的新改革。稅制改革是一項系統(tǒng)工程，在橫向?qū)用�，涉及國家與企業(yè)及個人之間利益協(xié)調(diào)；在縱向?qū)用�，涉及中央與地方關(guān)系處理。尤其是當(dāng)下面臨經(jīng)濟新常態(tài)，保增長、穩(wěn)稅收任務(wù)十分艱巨，涉及各方利益調(diào)整的稅制改革會變得更加艱難。因此，有效的稅制改革需要在頂層設(shè)計的思維下，由相關(guān)主體通過實踐探索，制定符合實際的稅制改革方案、內(nèi)容和步驟，充分調(diào)動和發(fā)揮改革主體的積極性和能動性。取得改革共識，堅持改革方向，抓住改革機遇，推進改革進程，把握改革節(jié)奏，爭取改革成效。
我國經(jīng)濟新常態(tài)下的稅制改革總體思路：一是從實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、合理優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提出服務(wù)業(yè)營改增、調(diào)整消費稅制度和企業(yè)所得稅創(chuàng)新優(yōu)惠三大稅收政策措施來實施推進；二是從收入、財富和保障三大制度系統(tǒng)性改革著手，通過個人所得稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和社會保障稅改革，發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)收入分配，促進財富合理配置的作用，實現(xiàn)收入、財富公平分配和生活保障目標(biāo)；三是從經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展模式要求，通過改革資源稅、開征環(huán)境稅，來促進資源節(jié)約、環(huán)境保護，著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會；四是在稅收政策導(dǎo)向上，適應(yīng)我國對外開放由引進外資，鼓勵出口的單向開放模式，向既鼓勵吸收引進外資，又倡導(dǎo)對外投資，既鼓勵出口，又加快進口的雙向開放模式角色轉(zhuǎn)變，以確保在國際稅收競爭中處于有利地位。
我國稅制改革長期目標(biāo)是通過圍繞促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平分配、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和國際開放格局四大主題進行稅制改革設(shè)計，建立公平、效率、開放、和諧現(xiàn)代的稅收體系。但基于歷史與現(xiàn)實的限定性，我國長期以來由全國人大授權(quán)國務(wù)院制定和調(diào)整稅收政策，稅收更多體現(xiàn)為政策工具，服務(wù)于行政部門政策需求。尤其是在當(dāng)下面對經(jīng)濟新常態(tài)，為穩(wěn)增長、保就業(yè)、促轉(zhuǎn)型和調(diào)結(jié)構(gòu)，需要出臺相應(yīng)配套稅收政策，但這些著眼于短期目標(biāo)的稅收政策，如果長期實施，容易偏離現(xiàn)代稅制的長期改革目標(biāo)。為此，需要一方面清理不合時宜的稅收優(yōu)惠政策，減少對市場經(jīng)濟發(fā)展的稅收干預(yù)；另一方面要基于稅制改革的長期建設(shè)目標(biāo)，并根據(jù)經(jīng)濟新常態(tài)、新變化和新趨勢特征，出臺有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的稅收政策，并把短期稅收政策規(guī)范化、制度化，為短期政策轉(zhuǎn)化為長期制度提供基礎(chǔ)。
稅收治理新理念
適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，在稅收定位上應(yīng)由國家稅收向國家治理稅收轉(zhuǎn)變。國家治理與國家管理主要區(qū)別：一是主體不同，管理主體只是政府，而治理主體還包括社會組織乃至個人多元治理結(jié)構(gòu)；二是權(quán)源不同，國家管理強調(diào)行政權(quán)力機關(guān)授權(quán)，是人民的間接授權(quán)，而國家治理強調(diào)由人民代表組成的人大直接授權(quán)；三是運作不同，管理的運作模式強調(diào)單向、強制、剛性，而治理運作模式是復(fù)合、合作、包容，治理行為的合理性受到更多重視。傳統(tǒng)國家管理下的稅收強調(diào)稅收的財政經(jīng)濟職能，稅收更多地是以政府為中心，滿足國家履行職能需要。而國家治理下的稅收強調(diào)稅收的經(jīng)濟社會職能，以保障、改善、服務(wù)民生為重點。作為現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)和支柱的民生稅收，應(yīng)具有民主、公平、法治、民治、民享特征。一是民主性，是否征稅、征多少稅由人民說了算，以民之所望為施政所向。二是公平性，稅收要能保證目的正義、程序公平和行為公正。三是法治性，依法治稅以民主為前提和基礎(chǔ)，以嚴(yán)格依法辦事為核心，以制約權(quán)力為關(guān)鍵。四是民治性，人民治理國家居于稅收管理之上，稅收管理需要有人民參與，接受人民監(jiān)督，向人民負(fù)責(zé)。五是民享性，稅收既要取之于民，又要用之于民，更要造福于民。
適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，在稅法制定上由行政決定向人大立法決策轉(zhuǎn)變。首先，是依法治稅，其核心在于還權(quán)于人大，人大立法不僅在于提高立法層次，更為重要的是通過人大立法來形成反映民意、傾聽民聲、順應(yīng)民心，制定科學(xué)、合理、有效的稅收法律制度體系。其次，是立法先行，而立法先行必須實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。第三，是完善稅法：一是從依法治稅要求出發(fā)，積極研究制定《稅收基本法》；二是逐步完善稅收實體法，將相對成熟的稅收暫行條例納入國家立法規(guī)劃，提高稅法的法律層級；三是完善稅收程序法，以加強征管權(quán)力、保護納稅人權(quán)益。落實稅收法定原則，必須以嚴(yán)格的立法程序保障納稅人合法權(quán)益，體現(xiàn)民主立法。一是公開立法，立法機構(gòu)應(yīng)將立法信息在報刊、網(wǎng)絡(luò)等公共媒體上加以公布，動員公民開展討論，廣泛征集意見，及時反饋信息，使公民反饋意見在法律制定中得以體現(xiàn)；二是公民參與，稅收立法要走聽證程序，聽證程序是在行政機關(guān)的主持下，與聽證事項有利害關(guān)系的當(dāng)事人直接參與案件的調(diào)查及決定過程，使稅收立法體公正；三是保障權(quán)益，在稅收立法過程中對納稅人的保護明確寫入相關(guān)法律，研究制定《納稅人權(quán)利保護法》，從法律上來保障納稅人合法權(quán)益。使稅收立法在程序和內(nèi)容上體現(xiàn)科學(xué)、民主、公開、透明，以達(dá)到良法善治目的。
適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，在稅務(wù)管理上由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代信息技術(shù)轉(zhuǎn)變。優(yōu)化稅務(wù)管理是落實稅收政策的最終保障，其目標(biāo)應(yīng)是提升行政效率，優(yōu)化征管服務(wù)、降低征稅成本。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)：一是優(yōu)化組織，穩(wěn)步推進稅務(wù)機構(gòu)改革，逐步改變以收入為導(dǎo)向的稅收管理模式；二是優(yōu)化流程，以納稅人為中心再造稅務(wù)機關(guān)工作流程；三是逐步建立稅務(wù)決策公眾參與機制，稅務(wù)機關(guān)的重大工作決策必須要有一定數(shù)量納稅人代表參與；四是建立健全涉稅救濟機制，納稅人在涉稅事項上受到不對等、不公平的對待時，可以方便地通過多種渠道獲得法律、政策和服務(wù)上的救濟；五是進一步和諧征納關(guān)系，節(jié)約征納雙方的交易成本。雖然優(yōu)化稅務(wù)服務(wù)有很多途徑，但關(guān)鍵是創(chuàng)新管理，通過現(xiàn)代信息科技創(chuàng)新，來推動稅收管理現(xiàn)代化，以更好地服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
