《氣候變化應對法》要彰顯公眾參與
2014-12-02    作者:常紀文(國務院發(fā)展研究中心)    來源:經(jīng)濟參考報
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  ●目前,我國的氣候變化應對工作尚未取得全民的理解和支持。要通過建立制度和機制,來保障公眾參與應對氣候變化的積極性,提高公眾參與的積極性,使氣候變化應對事業(yè)全民化,
  ●公眾參與,已公認成為環(huán)境法的基本原則。氣候變化屬于環(huán)境問題,并與霧霾等大氣環(huán)境問題同根同源,公眾參與應當在《氣候變化應對法》中得到全面體現(xiàn)。
  ●在環(huán)境共治的時代,公眾參與是一項環(huán)境法律權(quán)利。為此,《氣候變化應對法》宜明確宣告公民、法人和其他社會組織在氣候變化應對上的權(quán)利和義務,為氣候變化共治的制度化奠定基礎。

  盡快制定專門的《氣候變化應對法》,已成為各界的共識。目前,國家發(fā)改委正在牽頭起草該法草案。
  中國作為世界上最大的發(fā)展中國家,也是溫室氣體排放量最大的發(fā)展中國家。離開了公眾的理解、參與、支持和監(jiān)督,應對氣候變化工作難以取得最大的實效。
  但是,由于發(fā)展水平所限,目前我國的氣候變化應對工作尚未取得全民的理解和支持。如何用制度和機制保障公眾參與應對氣候變化的積極性,提高公眾參與的積極性,使氣候變化應對事業(yè)全民化,防止鄰避等無序參與的現(xiàn)象發(fā)生,在人民是法治主體的年代,是一個值得思考的立法和法學研究問題。

  怎么把握“公眾”的含義和范圍

  公眾的定義
  這是一個立法上的國際難題。
  公眾參與作為一個法學術語,來源于歐美等發(fā)達國家和地區(qū)。在我國,2014年修訂的《環(huán)境保護法》專門設立“信息公開和公眾參與”一章。從內(nèi)容上看,公眾參與的主體包括個人、法人和其他組織。在權(quán)利和義務的主體結(jié)構(gòu)中,和公眾相對應的主體是政府和企業(yè),政府和企業(yè)對社會的義務具有社會性,即對世性!稓夂蜃兓瘧獙Ψā返墓姺秶矐斉c《環(huán)境保護法》規(guī)定的范圍大體一致。在一些情況下,更加突出婦女、青年、民族地區(qū)、社區(qū)的參與作用。
  但是,由于公眾的概念很模糊,在不同的場合可能有不同的指向。如相對于某個特定的企業(yè),在國家政策制定的情形下屬于公眾,但在碳排放交易和行政執(zhí)法的場合,又不屬于公眾。因此,給公眾下一個確切的普適定義很難。如果堅持要給公眾下定義,如果定義不全面、不科學,反而會限制公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
  公眾的范圍
  由于立法具有指導性和實用性,可以考慮在總則中對公眾的范圍規(guī)定盡可能擴大一些,體現(xiàn)法律陽光的普照性,再在各具體的情形下予以限定或者明確,體現(xiàn)實用性。
  由于公眾是一個相對的動態(tài)發(fā)展的概念,加害者、受害者、旁觀者在行政執(zhí)法領域難以同時納入公眾的范疇,但在決策領域卻可以。在決策的領域,可以把受氣候影響需要搬遷的居民、微信和微博用戶、大學生社會團體等吸收進來,體現(xiàn)共治的廣泛性。另外,個體利益不等于共同利益或者團體利益,所以,個體的代表性也需要甄別。最好的辦法是,基于法律關系或者領域的不同,在附則中對公眾進行分類。
  目前,已形成共識的公眾分類方法為:
  受到氣候變化影響的個人、家庭、單位和其他組織,包括因受到氣候變化影響移民的個人和家庭等;
  利用私權(quán)使自己免受公權(quán)侵害的個人、單位和其他組織,包括決策、政策、規(guī)劃和立法所涉及的私權(quán)主體,這類主體有權(quán)對決策、政策、規(guī)劃和立法提出建議,有權(quán)對依法決策、行政、規(guī)劃和立法進行監(jiān)督,有權(quán)依法維護自身的權(quán)益;
  利用私權(quán)使自己免受其他私權(quán)侵害的個人、單位和其他組織,包括在受到氣候變化影響的個人、單位和其他組織或者法律所授權(quán)的個人、單位和其他組織,依據(jù)法律的規(guī)定,對企業(yè)等市場主體是否遵守氣候變化法律規(guī)定進行參與和監(jiān)督;
  社區(qū)自治中享有自治權(quán)利的個人、家庭、單位和其他組織,包括城市居民社區(qū)、農(nóng)村集體組織及其居民等,這類主體在其自治的區(qū)域內(nèi),對自治的事項享有自我管理權(quán);
  法治社會框架內(nèi)依法從事社會管理和服務的個人、單位和其他組織,包括氣候變化應對志愿者、社會服務提供者、非政府組織等。

  公眾參與是環(huán)境法的基本原則

  公眾參與的法律屬性
  公眾參與,已公認成為環(huán)境法的基本原則。氣候變化屬于環(huán)境問題,并與霧霾等大氣環(huán)境問題同根同源,因此公眾參與應當在《氣候變化應對法》中得到全面體現(xiàn)。
  為此,必須在總則的基本政策、方針中體現(xiàn)公眾參與的基本內(nèi)容,規(guī)定專門的公眾參與原則,設立鼓勵甚至獎勵公眾參與的措施;镜膬(nèi)容應當包括公眾參與的目標、公眾參與的事項、公眾參與的方式、公眾參與的環(huán)節(jié)、公眾參與的條件保障、信息公開、公眾的監(jiān)督等方面。這些內(nèi)容的設計應當符合參與民主、高效、有序的要求。

  公眾參與也是一項環(huán)境法律權(quán)利

  公眾參與的規(guī)定方式
  在環(huán)境共治的時代,公眾參與應當是一項環(huán)境法律權(quán)利,為此,《氣候變化應對法》宜在總則中明確宣告公民、法人和其他社會組織氣候變化應對的權(quán)利和義務,為氣候變化共治的制度化奠定基礎。
  由于氣候變化應對的公眾參與又是具體的實踐,《氣候變化應對法》宜在分則中設立專門的章,規(guī)定各方的權(quán)利和義務及其運行程序。值得注意的是,《氣候變化應對法》是一個綜合性基礎法,或者說是氣候變化應對領域的框架法,不可能對各領域的公眾參與作出全面、細致的規(guī)定,這需要規(guī)劃、法規(guī)和規(guī)章在其指導下予以細化。當然,也需要把目前氣候變化應對諸多行動計劃中比較成熟的公眾參與規(guī)定,鞏固到《氣候變化應對法》中。盡管如此,一些關鍵的公眾參與舉措,如民事公益訴訟、環(huán)境信息公開、參與決策等,需要直接在《氣候變化應對法》中明確規(guī)定。
  公眾參與的形式與環(huán)節(jié)
  一般認為,參與方式主要包括兩種,一種是從上而下,另外一種是自下而上。目前,政府十分支持多元主體參與的公眾參與方式。政府一方面要保障公眾參與,另一方面也要引導公眾參與方式,當前仍應是以政府保障、提供的正式方式為主,以公眾自發(fā)的非正式方式為輔。
  非正式參與,主要包括以網(wǎng)絡參與為主要形式的新媒體參與、圓桌研討會、市民專家小組、簽名集會等形式。其中圓桌會議值得提倡,既可以幫助公眾更好地理解國家的氣候變化法律、法規(guī)、政策,也能幫助政府更好地做出決定。在一些情況下,非正式參與方式更能發(fā)揮調(diào)動公眾尤其是普通民眾參與氣候變化的積極性。無論是哪種形式,都要高效,保證充分參與,并針對城市、農(nóng)村地區(qū)的不同特性規(guī)定不同的參與渠道和機制。
  關于公眾參與的環(huán)節(jié),在目前中國的國情下,應當重點保障公眾參與決策的權(quán)利和參與監(jiān)督企業(yè)的權(quán)利,可以考慮針對違規(guī)排放溫室氣體的企業(yè)建立氣候變化應對的民事公益訴訟制度。
  公眾參與的制度構(gòu)建
  應當把公眾參與的原則轉(zhuǎn)化為具體的行動和要求。為此,《氣候變化應對法》應當在氣候變化的減緩措施、氣候變化的適應措施、氣候變化應對的保障措施等對策性章節(jié)中規(guī)定公眾參與的情形、方式、程序和內(nèi)容,規(guī)定行為的要求或者保障措施,并使這些規(guī)定具有均衡性。此外,還宜在氣候變化應對的監(jiān)督管理部分規(guī)定公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
  值得注意的是,氣候變化應對的公眾參與制度應當和大氣污染防治等環(huán)境保護、能源管理領域的公眾參與制度,既相銜接,體現(xiàn)協(xié)同性,也相區(qū)別,體現(xiàn)領域的相對獨立性。為此,目前,在制定《氣候變化應對法》時,不僅要制定統(tǒng)領性的氣候變化應對公眾參與規(guī)定,還要修訂《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《可再生能源法》以及自然災害與大氣污染防治、農(nóng)業(yè)等相關法律、法規(guī)和政策,協(xié)調(diào)其與其他相關法律、法規(guī)之間的關系,做好溝通與協(xié)調(diào)工作,從而避免立法規(guī)定相互沖突、重疊的現(xiàn)象出現(xiàn)。

  應當加強社會參與的宣傳教育

  公眾參與的意識培育和能力建設
  在中國這樣一個發(fā)展中大國,公眾參與尚未引起全社會的重視,因此,它仍然是一個需要繼續(xù)深化教育的素質(zhì)提高話題,是一個需要社會各界廣泛參與的事業(yè)。由于宣傳教育和社會參與是法律得到有效實施的重要條件,為此,《氣候變化應對法》應當對其予以濃墨重彩的關注。
  為此,《氣候變化應對法》應當設立“氣候變化應對的宣傳教育和社會參與”的內(nèi)容部分,設計總體要求、宣傳方式、對外宣傳、在校教育、在職教育和社會參與等條文,要求將氣候變化及其應對納入國家教育體系,納入國家和地方環(huán)境保護教育的中長期規(guī)劃;要求發(fā)揮報紙、書籍、廣播、電視、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、手機等媒體的作用;要求媒體制作播放與氣候變化、節(jié)能減排、低碳發(fā)展有關的節(jié)目和公益廣告;要求國務院宣傳部門每年以多種文字語言對外發(fā)布《中國應對氣候變化白皮書》和其它相關的信息,廣泛獲取國內(nèi)外的理解、認同和支持;要求將氣候變化及其應對納入中小學、高等教育和職業(yè)教育培訓體系,將氣候變化及其應對納入在職教育培訓體系。
  在要求宣傳培訓、提高全民應對氣候變化素質(zhì)的同時,《氣候變化應對法》還應規(guī)定社會參與的措施,鼓勵社會各界廣泛參與應對氣候變化的行動。
  公眾參與的政府保障
  政府應當在財政的預算和規(guī)劃中予以考慮,以保障宣傳教育活動的長期性、有效性,特別是對NGO的財政支持。建立引導社會資金調(diào)動全社會參與氣候變化應對的機制。建立激勵機制,對有利于提高全民低碳意識,改善生態(tài)環(huán)境,增強社會適應氣候變化的能力的行為,可以通過建立認證標識、可再生能源電價費用補償?shù)冉o予必要的鼓勵和支持,對于破壞生態(tài)環(huán)境、浪費能源的主體,應當予以必要的限制甚至處罰。設立表彰獎勵制度和氣候變化生態(tài)補償機制,如對低碳生產(chǎn)方式和低碳消費方式的補償,既著眼于補償,又著眼于發(fā)展,有利于補償和發(fā)展有機結(jié)合的實現(xiàn)。建立公眾參與聯(lián)系機制,如設置熱線,舉辦開放日等,讓公眾和相關法律實體單位有更多的溝通和交流。
  公眾參與法律體系的建設
  必須重視法律之間的銜接、聯(lián)系和作用分工。中國的立法模式具有“宜粗不宜細”的特點,且更為強調(diào)法律的普遍適用性。這一狀況目前難以改變。因此,在《氣候變化應對法》中對公眾參與做出原則性規(guī)定的同時,可以通過制定《公眾參與氣候變化應對條例》或者規(guī)章,將公眾參與予以細化、完善,形成完整的公眾參與氣候變化應對的法律體系。當然,也要發(fā)揮地方立法先行先試的作用。待試驗成功,再鞏固到國家層面的法律中。
  綜上所述,《氣候變化應對法》制定時,其公眾參與的規(guī)定設計,既應響應社會的吁求,又應結(jié)合中國的立法國情;既體現(xiàn)規(guī)定的一般性,也體現(xiàn)規(guī)定本領域的特殊性和適用情形的具體性,更體現(xiàn)政策、制度的引導性和立法模式的轉(zhuǎn)型,即公眾被動參與到主動參與甚至監(jiān)督。

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