中國稀土案的前景:希望與憂慮并存
2014-04-29   作者:劉敬東(中國社科院國際法所)  來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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  3月28日,中國首家專門以各類稀土產(chǎn)品為交易品種的大宗商品現(xiàn)貨電子交易所——包頭稀土產(chǎn)品交易所正式開盤運(yùn)營。包頭稀土產(chǎn)品交易所交易模式有稀土網(wǎng)上商城、現(xiàn)貨競價(jià)交易、現(xiàn)貨掛牌交易三種!∮浾 李云平/攝

  2014年3月,WTO公布了美國、歐盟、日本等成員方訴中國稀土鎢鉬產(chǎn)品出口措施案(簡稱“稀土案”)專家組報(bào)告。
  該報(bào)告認(rèn)為,中國政府采取的一系列限制上述產(chǎn)品出口的措施違反了WTO規(guī)則,應(yīng)予修正以使其符合WTO相關(guān)規(guī)則。對此,中方表示遺憾并已于近日決定就該專家組報(bào)告向WTO上訴機(jī)構(gòu)提出上訴。

  WTO專家組肯定我保護(hù)環(huán)境和資源,但未認(rèn)可我限制出口措施

  近年來,中國政府出于保護(hù)環(huán)境以及國內(nèi)可用竭資源之目的陸續(xù)出臺(tái)了一系列限制稀土等原材料出口的措施,這引起了美、歐、日等視稀土為戰(zhàn)略資源且長期從中國進(jìn)口的傳統(tǒng)“大戶”們的不滿。但事實(shí)上,中國所擁有的稀土資源并不豐富,卻一直以來是全世界稀土出口最多的國家。
  隨著高科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,全球?qū)ο⊥恋男枨蠛拖牧靠焖僭鲩L。稀土資源屬于不可再生的礦產(chǎn)資源,由于多年來的大量、無序開采,中國的稀土資源已瀕臨用竭。另一方面,稀土生產(chǎn)、加工過程對生態(tài)環(huán)境影響巨大,其開采所造成的環(huán)境污染比較嚴(yán)重?梢,在一定程度上限制稀土出口無疑有助于遏制中國稀土開采的勢頭,符合可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)。
  許多人不理解,就是這樣一個(gè)非常正當(dāng)?shù)拇胧楹螞]能得到WTO專家組認(rèn)可,反而判中方敗訴?有人不禁要問,難道中國政府必須犧牲本國資源和環(huán)境維持向發(fā)達(dá)國家的大量出口嗎?這對中國而言公平嗎?
  實(shí)際上,只要通讀專家組報(bào)告,就不難發(fā)現(xiàn),WTO專家組并未認(rèn)定中國政府限制稀土等原材料出口的目的是錯(cuò)誤的,不僅如此,專家組對中方為保護(hù)環(huán)境和可用竭資源的初衷予以肯定,認(rèn)為這不僅符合WTO奉行的可持續(xù)發(fā)展宗旨,也是中國擁有管理自然資源的主權(quán)權(quán)利。但遺憾的是,專家組認(rèn)為,中方采取的一些限制出口措施并未達(dá)到上述目的,對中方提出的一些合理證據(jù)和觀點(diǎn)未予采信。特別是在出口稅措施上,盡管有一名專家組成員支持中方觀點(diǎn),但最終專家組還是認(rèn)為中方無權(quán)援引GATT第20條“一般例外”條款為中國采取的出口稅抗辯。

  向WTO上訴機(jī)構(gòu)提出上訴:希望與憂慮并存

  在上訴過程中,我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析專家組報(bào)告,在此基礎(chǔ)上,充分運(yùn)用WTO規(guī)則和法律解釋依據(jù)據(jù)理力爭,盡最大努力爭取上訴取得成功。
  按照WTO規(guī)定,上訴機(jī)構(gòu)僅對上訴案件的法律問題進(jìn)行審查,因此,法律規(guī)則的運(yùn)用能力、解釋能力對上訴能否成功至關(guān)重要。目前看來,對于上訴最終結(jié)果來說,希望與憂慮并存。
  一方面,在出口稅問題上,一名專家組成員以及俄羅斯、巴西、阿根廷等成員方對中國相關(guān)立場的支持使我們看到了希望。在案件審理中,該名專家認(rèn)為,從WTO協(xié)定的完整性以及整體解釋的角度出發(fā),中方應(yīng)同WTO成員方一道在出口稅問題上享有GATT第20條賦予的“一般例外”權(quán)利,該條款允許成員方在符合法定條件的前提下為保護(hù)環(huán)境及可用竭資源、保護(hù)人類及動(dòng)植物生命健康而違反WTO規(guī)則。
  在WTO已裁決的中國原材料案中,WTO專家組僅依據(jù)中國“加入議定書”第11.3條出口稅條款,未援引GATT1994就認(rèn)定中方無權(quán)在出口稅問題上主張GATT第20條“一般例外”賦予的權(quán)利,這對中國等WTO新成員來說顯然不公平。為此,中國政府有關(guān)部門以及國際法專家、學(xué)者一直利用各種場合、積極運(yùn)用國際法理論和WTO規(guī)則據(jù)理力爭。此次贏得一名專家以及幾個(gè)重要WTO成員方的支持,可謂取得了重要進(jìn)展。
  但可以想見,在這個(gè)問題上,中國與美、歐、日之間上訴過程中勢必還會(huì)有一場惡戰(zhàn),我們一定要做好各方面的充分準(zhǔn)備,爭取WTO上訴機(jī)構(gòu)能改變以前所持的立場,轉(zhuǎn)而支持中方在出口稅方面援引GATT第20條“一般例外”的權(quán)利。
  此外,對專家組無視中方提交的某些證據(jù)以及為保護(hù)環(huán)境和可用竭資源所做的努力,特別是認(rèn)為中國政府對稀土等采取的數(shù)量限制、許可證等出口限制措施與WTO規(guī)則的觀點(diǎn),我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對上訴機(jī)構(gòu)做出解釋和抗辯。
  當(dāng)然,從WTO以往的司法實(shí)踐看,上訴機(jī)構(gòu)推翻專家組裁決的可能性并不很大,這也是我們對上訴結(jié)果的隱憂。但即便如此,也不應(yīng)動(dòng)搖、甚至放棄爭取權(quán)利的決心和信心,因?yàn)樯显V畢竟是我們重申觀點(diǎn)和立場的重要機(jī)會(huì)。

  我們也應(yīng)重新審視政策措施的執(zhí)行和落實(shí)

  與此同時(shí),在國內(nèi),我國政府相關(guān)部門和地方也應(yīng)當(dāng)重新審視限制稀土等原材料出口政策措施的執(zhí)行和具體落實(shí)過程中是否還存在亟待改進(jìn)的地方。
  例如,按照WTO規(guī)則要求以及國際法中的“善意原則”,在限制出口的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)限制國內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi),如果一方面對出口進(jìn)行限制、而另一方面國內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)卻在增加,這就會(huì)對國際貿(mào)易形成“任意的、變相的歧視”,這是WTO規(guī)則所不允許的。
  特別應(yīng)注意的是,在中央政府已制定相關(guān)政策后,一些地方政府和企業(yè)僅為自己的蠅頭小利,公開或隱蔽地繼續(xù)大量開采稀土,所謂“上有政策、下有對策”。這不僅與國家為環(huán)境保護(hù)作出的努力和相關(guān)決策背道而馳,而且還會(huì)授人以柄,成為他人攻擊中國的稀土政策的證據(jù)。
  此外,為貫徹保護(hù)環(huán)境和可用竭資源的方針,中央政府各部門之間、中央與地方之間的相關(guān)政策和措施還應(yīng)進(jìn)一步做到協(xié)調(diào)一致,絕對避免出現(xiàn)各自為政、制定的規(guī)則不統(tǒng)一的局面。這也是WTO統(tǒng)一實(shí)施以及透明度原則要求成員方承擔(dān)的協(xié)定義務(wù),在這方面,我們還有許多工作要做。
  總之,稀土案帶給我們很多啟示和思考,希望與隱憂并存,但這對于我國今后制定環(huán)境保護(hù)政策以及促進(jìn)立法科學(xué)化、精細(xì)化、統(tǒng)一化而言,并非是一件壞事! 

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