再清楚不過(guò)，發(fā)行審核程序不再設(shè)問(wèn)核環(huán)節(jié)，是糾正了監(jiān)管前移的思路，表明監(jiān)管轉(zhuǎn)型思路開(kāi)始得到落實(shí)。將問(wèn)核責(zé)任落實(shí)到保薦機(jī)構(gòu)和保薦人，發(fā)行審核部門和審核人員不再越俎代庖，這在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了注冊(cè)制的精神。但解決IPO的難題，更需重新審視隱藏在發(fā)審流程背后的那些很容易為利益交換和利益輸送所用的政策和制度的不合理成分。也就是說(shuō)，發(fā)審制度和相關(guān)政策也需像剔除不符合監(jiān)管轉(zhuǎn)型要求的問(wèn)核環(huán)節(jié)一樣，盡快排出一份較為詳盡的行政權(quán)力退出形式主義審核的“負(fù)面清單”。
證監(jiān)會(huì)日前修訂了首發(fā)申請(qǐng)審核流程，不再設(shè)立問(wèn)核環(huán)節(jié)。有分析稱，這是為新股發(fā)行注冊(cè)制鋪路，向注冊(cè)制邁進(jìn)了一大步。筆者認(rèn)為，這是糾正監(jiān)管前移思路的結(jié)果，確實(shí)帶來(lái)了監(jiān)管轉(zhuǎn)型的新希望，但要是希望成為現(xiàn)實(shí)，還需有一套較為詳盡的行政權(quán)力退出形式主義審核的“負(fù)面清單”。
先要弄清楚，問(wèn)核環(huán)節(jié)并不是新股發(fā)行審核與生俱來(lái)就有的，而是監(jiān)管前移的產(chǎn)物。2010年12月27日，勝景山河在登陸深交所的前夜，因有媒體披露其所發(fā)布的招股說(shuō)明書(shū)披露不實(shí)，涉嫌虛增銷售收入，遂申請(qǐng)暫緩上市。次年4月，發(fā)審會(huì)重新審核勝景山河的IPO申請(qǐng)，未獲通過(guò)。也就在勝景山河二次上會(huì)被否的同一天，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于保薦項(xiàng)目盡職調(diào)查情況問(wèn)核程序的審核指引》，在發(fā)行審核過(guò)程中增加“問(wèn)核程序”。按證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人當(dāng)時(shí)的說(shuō)法，“現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)保薦機(jī)構(gòu)和保薦代表人的監(jiān)管以事后追究責(zé)任為主。只有當(dāng)問(wèn)題暴露后，才可能追究責(zé)任。問(wèn)核機(jī)制的建立將使監(jiān)管關(guān)口前移，并將所有保薦項(xiàng)目納入監(jiān)管范圍，是強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管的重要舉措�！�
因此可見(jiàn)，問(wèn)核環(huán)節(jié)“監(jiān)管前移”，也就是在發(fā)行審核程序原有九大程序基本不變的基礎(chǔ)上，在發(fā)行部與發(fā)行人首次見(jiàn)面會(huì)的當(dāng)天增加一次為時(shí)約一小時(shí)的審核人員與保薦人的親密接觸而已。相比此前審核人員只憑對(duì)卷帙浩繁的“天書(shū)”般的書(shū)面申報(bào)材料背對(duì)背的審核，這種面對(duì)面的“面試”可能有助于審核人員增進(jìn)對(duì)所審核項(xiàng)目的某些感性了解，但保薦業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人和保薦代表人對(duì)審核人員在預(yù)先所準(zhǔn)備的40多個(gè)問(wèn)題中所隨機(jī)挑選的問(wèn)題對(duì)答如流，是否就說(shuō)明他們對(duì)所保薦項(xiàng)目真的履行了盡職調(diào)查的責(zé)任呢?顯然不無(wú)疑問(wèn)。另一方面，問(wèn)核環(huán)節(jié)顯然并不能代替審核人員對(duì)書(shū)面發(fā)行材料的詳盡審核。如果形式上的問(wèn)核過(guò)關(guān)也能有助于發(fā)行項(xiàng)目的順利過(guò)關(guān)，豈不說(shuō)明發(fā)行審核也有流于形式主義走過(guò)場(chǎng)之嫌?大家都看到了，此后諸多過(guò)會(huì)上市項(xiàng)目依然頻頻發(fā)生的變臉現(xiàn)象，以至于證監(jiān)會(huì)不得不一再立案調(diào)查并暫停受理相關(guān)保薦機(jī)構(gòu)所申報(bào)的保薦項(xiàng)目，并嚴(yán)厲處罰相關(guān)失職人員。這不僅充分說(shuō)明投資人對(duì)形式主義問(wèn)核的質(zhì)疑并非杞人憂天，同時(shí)也更清楚地表明，任何形式的“監(jiān)管前移”都不能代替保薦機(jī)構(gòu)和保薦人自身的勤勉盡職。比發(fā)行審核程序?qū)ΡＫ]機(jī)構(gòu)和保薦人越俎代庖的問(wèn)核更重要的，是建立和健全公司保薦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部問(wèn)核機(jī)制，促進(jìn)保薦機(jī)構(gòu)和保薦代表人切實(shí)履行保薦職責(zé)，促進(jìn)市場(chǎng)各參與主體歸位盡責(zé)，完善市場(chǎng)化約束機(jī)制。
證監(jiān)會(huì)主席肖鋼去年8月在《求是》雜志發(fā)表“監(jiān)管執(zhí)法：資本市場(chǎng)健康發(fā)展的基石”的署名文章明確提出：資本市場(chǎng)監(jiān)管需要更加尊重市場(chǎng)客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”傾向。將“主營(yíng)業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將“運(yùn)營(yíng)重心”從事前把關(guān)向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。也許正是基于這個(gè)思路，去年底證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部、創(chuàng)業(yè)板發(fā)行監(jiān)管部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保薦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制有關(guān)問(wèn)題的通知》，在要求保薦機(jī)構(gòu)建立健全公司內(nèi)部問(wèn)核機(jī)制，并在受理發(fā)行人上市申請(qǐng)文件時(shí)將《問(wèn)核表》作為發(fā)行保薦工作報(bào)告的附件一并提交的同時(shí)，明確表示“今后在首發(fā)企業(yè)審核過(guò)程中，不再設(shè)問(wèn)核環(huán)節(jié)�！鄙现芪�，證監(jiān)會(huì)在例行新聞發(fā)布會(huì)上發(fā)布的新修訂的首發(fā)審核工作流程并公示再融資審核工作流程顯示，鑒于已要求保薦機(jī)構(gòu)建立公司內(nèi)部問(wèn)核機(jī)制，在首發(fā)企業(yè)審核過(guò)程中，不再設(shè)問(wèn)核環(huán)節(jié)。再清楚不過(guò)，在發(fā)行審核程序不再設(shè)問(wèn)核環(huán)節(jié)這一點(diǎn)上，這是糾正了監(jiān)管前移的思路，而監(jiān)管轉(zhuǎn)型思路開(kāi)始得到落實(shí)。從初次提出到落實(shí)，經(jīng)過(guò)了4個(gè)半多月。這與在此期間有關(guān)要不要推行注冊(cè)制改革的爭(zhēng)論未必有太多直接關(guān)系，在明眼人的眼里，反倒跟發(fā)審會(huì)一直沒(méi)有復(fù)會(huì)或有一定關(guān)系。
不設(shè)問(wèn)核環(huán)節(jié)，并不是不要問(wèn)核，而是將問(wèn)核責(zé)任落實(shí)到保薦機(jī)構(gòu)和保薦人，發(fā)行審核部門和審核人員不再越俎代庖。這不僅體現(xiàn)了監(jiān)管轉(zhuǎn)型對(duì)監(jiān)管前移的否定，同時(shí)也在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了注冊(cè)制的精神。注冊(cè)制不是不要審核，而是在“以信息披露為中心”的前提下，以事中、事后的有效監(jiān)管來(lái)切實(shí)維護(hù)投資者權(quán)益，將保證信息披露真實(shí)性準(zhǔn)確性完整性的責(zé)任落實(shí)在發(fā)行人和保薦人等中介機(jī)構(gòu)的頭上。同樣的道理，不是同樣也該適用于發(fā)審委嗎?
發(fā)審委之所以長(zhǎng)時(shí)間來(lái)備受詬病，原因并不僅因?yàn)橛械陌l(fā)審委委員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判，而在于它既代行行政審核的權(quán)力，又不承擔(dān)審核責(zé)任。在這一點(diǎn)上，與其說(shuō)發(fā)審委定位不明，不如說(shuō)是行政審核制與生俱來(lái)的凌駕于市場(chǎng)之上的權(quán)力迷信的集中表現(xiàn)。有些人至今猶自認(rèn)為滬深股市離不開(kāi)行政審核制，甚至就連未來(lái)的注冊(cè)制改革也認(rèn)為應(yīng)在注冊(cè)制名義下更多保留行政審核制的中國(guó)特色。換言之，也即一方面不相信市場(chǎng)能真正離得開(kāi)對(duì)行政審核所提供的信用背書(shū)的習(xí)慣性依賴，一方面又比誰(shuí)都更習(xí)慣于將行政的意志當(dāng)成市場(chǎng)的意志。
厘清了這一點(diǎn)，現(xiàn)在的問(wèn)題就很明白了，并不是該不該取消發(fā)審委，而是發(fā)行審核的職能定位如何適應(yīng)注冊(cè)制改革的要求。在筆者看來(lái)，發(fā)審委要么是純粹的市場(chǎng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，其存在的必要性由市場(chǎng)來(lái)認(rèn)可;要么就是代行行政審核職能的專門機(jī)構(gòu)，無(wú)論是留在證監(jiān)會(huì)，或隨著發(fā)行審核權(quán)的下放而下放交易所，都無(wú)須為了追求所謂的市場(chǎng)代表性而讓保薦、律師、會(huì)計(jì)師等中介機(jī)構(gòu)所推薦的利益中人留在其中。為有利于監(jiān)管者避免因同利益中人太多攪渾在一起，而在發(fā)行政策的制訂或發(fā)行審核尺度的掌握過(guò)程中不由自主地為他人的利益傾向所左右，還得讓行政歸行政，市場(chǎng)歸市場(chǎng)，將發(fā)審委被人為所賦予的信息審核認(rèn)證方面的所謂市場(chǎng)代表性還給市場(chǎng)，這將大大有利于證監(jiān)會(huì)厘清和界定發(fā)行審核中行政審核的職能和責(zé)任。
解決IPO的難題，不僅需從有利于推進(jìn)注冊(cè)制改革的大方向出發(fā)修訂發(fā)行審核流程，更需重新審視隱藏在發(fā)審流程背后的那些很容易為利益交換和利益輸送所用的政策和制度的不合理成分。也就是說(shuō)，發(fā)審制度和相關(guān)政策也需像剔除不符合監(jiān)管轉(zhuǎn)型要求的問(wèn)核環(huán)節(jié)一樣，盡快排出一份較為詳盡的行政權(quán)力退出形式主義審核的“負(fù)面清單”。否則，發(fā)審程序不設(shè)問(wèn)核環(huán)節(jié)所好不容易帶來(lái)的監(jiān)管轉(zhuǎn)型希望，就有可能被淹沒(méi)在名為向注冊(cè)制過(guò)渡實(shí)為替行政審核制張目的形式主義審核的復(fù)活之中。