在人口繼續(xù)向城市大規(guī)模集聚，以城市群為主的新型城鎮(zhèn)化成為吸納外來(lái)人口主體的情況下，若城市用地轉(zhuǎn)向存量集約利用，就須重新規(guī)劃城市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、人口、住房在空間上的布局，必須克服行政區(qū)劃的制約，打破政府“一畝三分地”的思維定式。
日前發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，提出嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)行增量供給與存量挖潛相結(jié)合的供地政策，提高城鎮(zhèn)建設(shè)使用存量用地的比例，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制。這意味著未來(lái)城鎮(zhèn)化不再靠“攤大餅”擴(kuò)張城市邊界來(lái)解決，這與國(guó)土部一再申明要減少城市(特別是城市群)新增建設(shè)用地指標(biāo)一脈相承。城市要在現(xiàn)有市域范圍內(nèi)集約式發(fā)展。近日媒體報(bào)道，京津冀三地已就一體化達(dá)成共識(shí)，雖然有關(guān)“政治副中心”的設(shè)想還在研究，但已似為破解難題開(kāi)了個(gè)好頭。
但問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。
在人口繼續(xù)向城市大規(guī)模集聚，以城市群為主的新型城鎮(zhèn)化成為吸納外來(lái)人口主體的情況下，若城市用地轉(zhuǎn)向存量集約利用，就必須重新規(guī)劃城市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、人口、住房在空間上的布局，這就必須克服行政區(qū)劃的制約，即打破政府“一畝三分地”的思維定式。各級(jí)地方政府不能僅從小地盤(pán)或小圈子利益出發(fā)，只看短期利益和局部利益，而不顧長(zhǎng)期共同受損，看不到區(qū)域合作帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益和“共贏格局”。
事實(shí)上，就城鎮(zhèn)化重新布局用地結(jié)構(gòu)而言，“一畝三分地”思維定式的影響不僅僅局限在城市政府之間的合作，城市內(nèi)部首先要打破這種思維定式。像新加坡這樣的人口密集、土地稀缺的城邦型國(guó)家(地區(qū))，土地價(jià)值決定了只能發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)或高端制造業(yè)，而低端產(chǎn)業(yè)早在上世紀(jì)70年代就已被淘汰，原因就是土地價(jià)值上升了，比較優(yōu)勢(shì)不在了。巴黎、東京、紐約等國(guó)際大都市也無(wú)不遵循這樣的規(guī)律，占日本總?cè)丝谒姆种�、GDP三分之一的大東京，除一般制造業(yè)早被淘汰外，住宅也基本被遷到了東京外圍的7個(gè)衛(wèi)星城，這說(shuō)明住宅放在東京中心區(qū)也是不劃算的。
像北京、深圳這樣的大都市，中心區(qū)只有發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)，其產(chǎn)出才對(duì)得起高昂的地租，但北京中心區(qū)土地低效利用的現(xiàn)象非常普遍。很多國(guó)有企業(yè)，盡管整體已停產(chǎn)或破產(chǎn)，但廠區(qū)一直保留在那里。在深圳，很多上世紀(jì)80年代建起的工業(yè)區(qū)，一直占據(jù)著城市核心區(qū)域，即使因產(chǎn)業(yè)被淘汰，腳下那塊土地長(zhǎng)期荒廢的也不在少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)低效工礦用地就占城市建成區(qū)面積的11%。
房地產(chǎn)市場(chǎng)化大發(fā)展以前，用地只是生產(chǎn)要素。不管是公益用地，還是生產(chǎn)用地，全部都通過(guò)行政劃撥來(lái)配給，無(wú)所謂高效還是低效利用。由于當(dāng)時(shí)城市化還沒(méi)有快速推進(jìn)，城市土地供給相對(duì)寬裕，每個(gè)單位手上都有富余土地，而且也沒(méi)有根據(jù)哪個(gè)單位產(chǎn)值高，就分配其區(qū)位優(yōu)良的土地。2005年房地產(chǎn)市場(chǎng)大發(fā)展以來(lái)，相對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)，大家都看到了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的利潤(rùn)是何等可觀。凡是先入為主的用地單位(特別是國(guó)有企業(yè))，一轉(zhuǎn)身便成了謀求土地溢價(jià)的利益主體，變著法子地想轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。而且，面對(duì)巨大的“肥肉”，已形成了長(zhǎng)長(zhǎng)的利益分食鏈條，每一個(gè)利益相關(guān)者都想分一塊。
但在過(guò)去幾十年，大多數(shù)用地單位(特別是國(guó)有企業(yè))的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了多重變更，甚至所有制形式都改變了，有的重組或破產(chǎn)了，債務(wù)債權(quán)關(guān)系非常復(fù)雜，而相關(guān)的法律合同文書(shū)非常不規(guī)范、缺失現(xiàn)象也很普遍。由于利益和責(zé)任關(guān)系理不清，而調(diào)整土地用途時(shí)，誰(shuí)都不愿承擔(dān)補(bǔ)繳地價(jià)的責(zé)任，造成僵持不下、用地長(zhǎng)期閑置的結(jié)局。誰(shuí)都明白，在城市中心區(qū)，只要改變土地用途或整合利用，就能實(shí)現(xiàn)的“多贏格局”，但就是沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)，而閑置和現(xiàn)狀低效利用則已成了無(wú)法避免的“囚徒困境”。當(dāng)然，有一塊地就從實(shí)體企業(yè)搖身變成開(kāi)發(fā)商的不在少數(shù)，但往往走向高檔房地產(chǎn)類型，不僅與區(qū)域規(guī)劃不協(xié)調(diào)，而且也制約了未來(lái)區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施。
城市的各個(gè)行政區(qū)也都有自身的利益訴求。像北京、上海等城市的郊縣，也都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加稅收、解決就業(yè)、甚至是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的考核機(jī)制和內(nèi)在動(dòng)力。這不僅造成低端制造業(yè)難以退出，而且也同時(shí)建設(shè)門(mén)類齊全的科技園區(qū)。各行政區(qū)和縣市之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上同構(gòu)、同質(zhì)的現(xiàn)象很普遍，相互之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系而非合作關(guān)系，利益關(guān)系上的協(xié)調(diào)空間非常有限，無(wú)法在空間上對(duì)產(chǎn)業(yè)分工合理布局，占有土地的一方更不愿為全市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃騰挪空間(怕消耗土地又折損經(jīng)濟(jì))，造成土地資源無(wú)法在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置，區(qū)域間在產(chǎn)業(yè)、用地和交通上的合作和分工成為“空談”。這就是為何巴黎、東京、首爾、倫敦等國(guó)際大都市所創(chuàng)造的GDP占到其本國(guó)GDP的12%至28%左右，而我國(guó)第一大城上海的GDP只占全國(guó)GDP4%的主要原因，而上海建設(shè)用地占市域的比重(48%)已超過(guò)了諸多國(guó)際大都市。
一言以蔽之，存量用地行政分配下的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)板結(jié)，基于城市整體規(guī)劃而實(shí)施土地再利用的空間被堵塞;城市內(nèi)部各個(gè)行政區(qū)也是相互競(jìng)爭(zhēng)的利益主體，犧牲局部經(jīng)濟(jì)利益而壯大全局利益的土地利用模式很難施行。這使得所有規(guī)劃被迫繞開(kāi)用地障礙，后續(xù)批地只能見(jiàn)縫插針，區(qū)域內(nèi)土地利用碎片化、零散化、隨意化，整合難度大，區(qū)域間土地利用同質(zhì)化和同構(gòu)化，片區(qū)或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)無(wú)法開(kāi)展。城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和再利用之所以如此艱難，本質(zhì)上都是“一畝三分地”的思維模式在作怪。在北京之外劃定“政治副中心”的構(gòu)想，是打破這一思維模式的好兆頭，有利于城市群內(nèi)功能重新界定、土地利用結(jié)構(gòu)再調(diào)整、城市群聚合效應(yīng)的提升，但這是倒逼的結(jié)果，并沒(méi)有觸及問(wèn)題深處。阻礙城鎮(zhèn)化用地新政的利益結(jié)構(gòu)，用地行政分配的模式并未打破，而這才是問(wèn)題的根本。