據(jù)稱，十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的論述遭到不少“誤讀”，比如有人認(rèn)為三中全會(huì)解禁了小產(chǎn)權(quán)房等，為此，相關(guān)部門高層不得不出來予以澄清。其實(shí)，對土地改革政策如何預(yù)期，關(guān)鍵在于認(rèn)清土地功能及其現(xiàn)狀。

　　以筆者之見，土地功能主要有政治的和經(jīng)濟(jì)的兩方面功能。

　　在我國，土地的政治性功能有三。一是作為民族國家的領(lǐng)土為本國居民提供生活居住場所，是民族獨(dú)立和國家安全的重要條件。二是保障糧食安全，以足夠的耕地生產(chǎn)足夠的糧食，保證全民族免于生存危機(jī)。這一功能是土地的廣義保障功能。三是保障農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)和生存，以農(nóng)地和相關(guān)條件使農(nóng)業(yè)人口不至于失業(yè)和居無定所。這是土地的狹義保障功能。很明顯，由于中國人口眾多，尤其是鄉(xiāng)村人口數(shù)量龐大(據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，該數(shù)字為6.4222億)，實(shí)現(xiàn)土地的生存保障功能，無疑是重大政治問題。

　　土地的經(jīng)濟(jì)性功能也有三個(gè)方面。一是作為微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)鍵要素、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要對象，這主要是人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)時(shí)代以后的工業(yè)用地和城市用地的功能。土地作為要素進(jìn)入市場，其價(jià)值主要體現(xiàn)為由人類生產(chǎn)生活的區(qū)域布局形成的工業(yè)區(qū)域和農(nóng)業(yè)區(qū)域的差異、城市和鄉(xiāng)村的差異所帶來的土地級差地租，因此土地或者說級差地租成為不同利益主體的爭奪對象，并增加了土地制度改革的復(fù)雜性和難度。二是人類進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，這是農(nóng)業(yè)用地的功能。三是人類進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的基本條件，這是生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地的功能。生態(tài)文明由工業(yè)文明發(fā)展到一定階段時(shí)所催生，可以看作是工業(yè)文明的高級階段。發(fā)揮和調(diào)節(jié)土地的經(jīng)濟(jì)功能，雖然帶有很強(qiáng)的政治性，但畢竟主要是技術(shù)性、科學(xué)性的治理問題，因而在推進(jìn)調(diào)節(jié)土地經(jīng)濟(jì)功能的改革時(shí)，既要發(fā)揚(yáng)民主，更要尊重規(guī)律、講究科學(xué)。

　　土地功能的多面性，決定了對土地制度建設(shè)和改革的需求的多面性。由于各自利益和社會(huì)職責(zé)不同，全國性的政治家更關(guān)注土地的政治功能，而區(qū)域性的政治家和地方行政官員以及經(jīng)濟(jì)界人士則更關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)功能。但由于全國性的政治家主導(dǎo)著土地改革全局，因而土地改革注定必須以滿足實(shí)現(xiàn)土地政治功能的需要為前提。所以，在不存在嚴(yán)重領(lǐng)土主權(quán)問題的今天，國家領(lǐng)導(dǎo)人談土地制度改革，都強(qiáng)調(diào)糧食安全問題、要求堅(jiān)守18億畝耕地紅線，都擔(dān)心大量農(nóng)業(yè)人口脫離農(nóng)村而又無法在城市立足時(shí)將會(huì)出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。

　　但在當(dāng)下中國，糧食安全或許并不是問題：第一，盡管最近一些年來我國耕地和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力都在大幅度減少，但糧食產(chǎn)量卻連續(xù)10年增長，這一事實(shí)表明只要糧食生產(chǎn)能力達(dá)到一定水平，糧食供給就不會(huì)有問題。第二，盡管工業(yè)化、城市化(城鎮(zhèn)化)會(huì)占用耕地，但有專家認(rèn)為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化并不會(huì)突破18億畝耕地紅線，而且第二次全國土地普查發(fā)現(xiàn)我國耕地已增加到20億畝。第三，國家已經(jīng)實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，基本農(nóng)田保護(hù)制度也使農(nóng)地及其用途得到了最有力的管制，只要繼續(xù)實(shí)施這些制度，維持耕地的數(shù)量并沒有問題。因此，對于糧食安全問題來說，土地改革目標(biāo)除了仍要保持耕地應(yīng)有數(shù)量以外，主要著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，同時(shí)以大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，為種糧農(nóng)民提供足夠補(bǔ)貼等措施，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，培養(yǎng)職業(yè)和專業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。

　　現(xiàn)階段較有爭議的是如何看待農(nóng)地的生存保障功能。一些學(xué)者和官員認(rèn)為，農(nóng)地改革必須穩(wěn)妥慎重，因?yàn)橐坏┯绊懥宿r(nóng)地的生存保障功能，中國就會(huì)出大問題。

　　事實(shí)上，正如一些學(xué)者所指出的那樣，到本輪土地制度改革之際，農(nóng)地對于農(nóng)民的生存保障功能已大大弱化。首先，農(nóng)地對農(nóng)民工已經(jīng)不再具有(狹義)保障功能。改革開放初期剛剛開始實(shí)施家庭土地承包制度的時(shí)候，農(nóng)地確實(shí)是農(nóng)民的生存保障，同時(shí)也是就業(yè)保障，但從上世紀(jì)90年代農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工開始，情況逐步發(fā)生了變化。2008年底，國際金融危機(jī)傳導(dǎo)到我國，導(dǎo)致我國2000萬農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)，然而2009年春節(jié)后，大部分農(nóng)民工還是再次進(jìn)入城市尋找工作，而且在城市出現(xiàn)“民工荒”的背景下基本實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。這一事實(shí)以及此后不再出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮的情況表明，我國的城市工業(yè)化已經(jīng)有能力把農(nóng)民工留在城市。并且，如果城市化、城鎮(zhèn)化布局合理，還將繼續(xù)有效吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

　　其次，土地對留在農(nóng)村的農(nóng)民的社會(huì)保障功能也已基本為新農(nóng)保、新農(nóng)合等所替代。農(nóng)村實(shí)行了免費(fèi)的義務(wù)教育，新農(nóng)合從2003年起試點(diǎn)，到2010年實(shí)現(xiàn)基本覆蓋全國農(nóng)村居民。新農(nóng)保從2009年起試點(diǎn)，到2012年實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋�？梢哉f，盡管鄉(xiāng)村人口享有的公共服務(wù)水平仍遠(yuǎn)低于城市居民，但農(nóng)地的生存保障功能，確實(shí)對農(nóng)民已失去了意義。

　　再次，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法所規(guī)定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，仍然以保留農(nóng)地集體所有權(quán)和農(nóng)民承包權(quán)為前提，并沒有允許讓農(nóng)民最終與農(nóng)地“斷根”，農(nóng)地仍然可以為農(nóng)民“兜底”。事實(shí)上，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)和使用權(quán)結(jié)合在一起，所有權(quán)日益虛化、弱化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不會(huì)減少農(nóng)民利益。

　　很明顯，十八屆三中全會(huì)提出的農(nóng)地改革措施，比如允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià);慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓;賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能，都應(yīng)當(dāng)積極試點(diǎn)，盡快推開。