作為歷史關(guān)鍵時期召開的一次重要會議,十八屆三中全會對全面深化改革作出了總體部署,并提出了完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制等一系列策略,從多個方面推進城鎮(zhèn)化從速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型。
新型城鎮(zhèn)化的核心,是人的城鎮(zhèn)化。以前的城鎮(zhèn)化,某種意義上是半城鎮(zhèn)化。兩億多農(nóng)民工來到城市工作生活,但大部分人無法享受包括醫(yī)療、養(yǎng)老等在內(nèi)的基本公共服務,與市民之間存在較大的基本福利差距。2012年,戶籍城鎮(zhèn)化率只有35%左右,遠低于常住人口52.57%的城鎮(zhèn)化率。十八屆三中全會把保障和改善民生、促進社會公平正義放在突出位置,必然會影響接下來的具體改革政策,推動基本公共服務均等化,破解長期存在的“半城鎮(zhèn)化”局面,推動農(nóng)民工市民化。
這次全會的一個重要理論創(chuàng)新,是將市場在資源配置方面的作用從基礎(chǔ)性提升為決定性,這有利于構(gòu)筑市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。之前的城鎮(zhèn)化,出現(xiàn)不少“空城”、“鬼城”,地方政府的各種隱性債務也較高,一個重要原因,是政府“有形的手”干預過多,干了很多本應由市場干的事情。處理好市場和政府的關(guān)系,需要進一步推進簡政放權(quán)、放松管制,對應在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域,則會有更多的社會資本參與到之前主要由政府主導的各種基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的投資和運營中來。另外,市場在資源配置方面的決定性作用地位確立,有利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和繁榮、宏觀經(jīng)濟的整體向好,從而為城鎮(zhèn)化提供最關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)支撐。
城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力,但要將潛力變成真正的內(nèi)需,必須提升包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國民的消費能力。當前農(nóng)民的收入偏低,在工資收入和財產(chǎn)性收入方面與市民有較大差距,也意味著有較大提升空間。這次全會提出,健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,這就將使農(nóng)民的財產(chǎn)性收入有一個可預見的提高。同時,新政策鼓勵農(nóng)民從農(nóng)業(yè)進入到工業(yè)或服務業(yè)工作,必然會提高農(nóng)民的工作報酬,實現(xiàn)更高的工資性收入。從這個意義上說,城鎮(zhèn)化必定會成為中國經(jīng)濟最大的內(nèi)需所在。
全會還提出,要改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應的制度,這意味著財稅體制將更有利于城鎮(zhèn)化走質(zhì)量型路徑。事權(quán)和支出責任相適應后,會減少地方政府財力平衡的壓力。通過財稅制度改革,讓地方城市政府有了可持續(xù)的稅收來源,也可以避免他們對土地財政的嚴重依賴,改變之前土地城鎮(zhèn)化遠快于人口城鎮(zhèn)化的局面。通過財稅制度改革,也可以激勵地方政府將城市打造得更宜居,吸引更多人來居住,從而擴大稅源。
城鎮(zhèn)化本身就是一種微縮的改革挑戰(zhàn),與全面深化改革的大進程息息相關(guān)。有理由相信,隨著十八屆三中全會的改革精神得到全面落實,中國必將實現(xiàn)質(zhì)量型城鎮(zhèn)化。