根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村承包土地(耕地)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以及集體建設(shè)用地(主要為宅基地)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，具體的主要流轉(zhuǎn)形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、繼承、代耕等。當(dāng)前在各地推行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托方式屬于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”范疇，且信托方式和其他流轉(zhuǎn)方式并不排斥。
信托作為新的金融工具應(yīng)用于具有中國(guó)特色的土地改革實(shí)踐中，應(yīng)該慎重并嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。改革只有依法進(jìn)行才能具有持續(xù)性。所有的改革應(yīng)該以農(nóng)民利益最大化為原則，確保十八屆三中全會(huì)的精神落到實(shí)處。
政府不適合擔(dān)任委托人
在目前土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，無(wú)論是益陽(yáng)項(xiàng)目還是安徽宿州項(xiàng)目，作為信托財(cái)產(chǎn)的農(nóng)村土地，主要是集體所有而不是國(guó)家所有，因此，由政府作為委托人是不適合的。但是在安徽宿州通區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托項(xiàng)目公告中，明確將通橋區(qū)政府作為委托人。為了防止政府在城市中的動(dòng)遷中的諸多越位行為及其消極后果在此次農(nóng)地流轉(zhuǎn)中重演，政府應(yīng)該禁止作為項(xiàng)目的委托人身份參與土地信托。
根據(jù)《承包法》第34條的規(guī)定，承包方有權(quán)自主決定，即農(nóng)戶(hù)以獨(dú)立委托人(農(nóng)戶(hù))的身份與受托人訂約，也可以決定不加入信托計(jì)劃�！冻邪ā返�57條規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，否則該流轉(zhuǎn)無(wú)效。在實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)于不愿意加入某個(gè)信托計(jì)劃項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)，也有采取承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換的方式來(lái)解決“成片開(kāi)發(fā)”和部分農(nóng)戶(hù)自主權(quán)之間的矛盾。這本身符合法律規(guī)定。否則，采取強(qiáng)迫方式，包括政府采用行政干預(yù)的方式的，從《信托法》和《合同法》的角度來(lái)看，屬于強(qiáng)迫交易，信托合同自始無(wú)效。
土地信托公司不具備受托人資格
目前，我們國(guó)家對(duì)信托業(yè)進(jìn)行金融許可證管理。換言之，沒(méi)有獲得金融監(jiān)管部門(mén)頒發(fā)的金融許可證，不得在名稱(chēng)中使用“信托公司”字樣，因而也不能開(kāi)展信托業(yè)務(wù)，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托業(yè)務(wù)。但在全國(guó)多地試點(diǎn)的“土地信托”，例如早期的“紹興模式”及后來(lái)的“益陽(yáng)模式”、“沙縣模式”等，充當(dāng)信托“受托人”角色的多為地方政府單獨(dú)成立的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，這些受托機(jī)構(gòu)不具備法定的受托人資格，因而埋下了法律風(fēng)險(xiǎn)，最終可能會(huì)損害農(nóng)民利益。不得改變農(nóng)地用途
《農(nóng)村土地承包法》第8條規(guī)定，農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。因此，土地信托運(yùn)營(yíng)不得違反信托目的和相關(guān)強(qiáng)制法的規(guī)定。比如，受托人有可能會(huì)通過(guò)各種方式改變土地用途，如假借農(nóng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)而越過(guò)“耕地紅線”。對(duì)上述違法行為，應(yīng)該屬于信托違約行為，違法所得應(yīng)該歸入信托財(cái)產(chǎn)，造成損失的，應(yīng)該向合作社或農(nóng)民承擔(dān)賠償責(zé)任，且該賠償責(zé)任不得通過(guò)信托合同豁免;就公法責(zé)任而言，在承擔(dān)民事責(zé)任的同時(shí)，受托人及其主要責(zé)任人員可能會(huì)同時(shí)承擔(dān)刑事和行政責(zé)任。
合作社或農(nóng)民有依法監(jiān)督權(quán)
按照《信托法》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)信托行為轉(zhuǎn)讓給了受托人，在信托期間，原承包人不再享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但受益人和委托人具有對(duì)信托運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督權(quán)，包括知情權(quán)、解任受托人、變更信托管理方法等一系列權(quán)利。受托人要盡到向委托人進(jìn)行信息披露的義務(wù)。在監(jiān)督權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)上，合作社或農(nóng)民可以聘請(qǐng)專(zhuān)家了解財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況，也可以通過(guò)受益人大會(huì)制度來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。筆者建議，可以通過(guò)受益人代理人制度來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益保護(hù)�？梢杂纱迕翊髸�(huì)聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)顧問(wèn)(公司)作為受益人代理人，賦予其相關(guān)權(quán)利。而目前的村委會(huì)和基層黨支部不具備專(zhuān)業(yè)能力，尚不能代表農(nóng)民行使上述權(quán)利。
政府提供公共服務(wù)
政府雖不適合擔(dān)任委托人，但在本輪土地流轉(zhuǎn)中，可以提供公共服務(wù)，特別是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造好的基礎(chǔ)條件。包括土地確權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記、對(duì)交易行為的監(jiān)督等。
政府可組織土地服務(wù)所、公證等機(jī)構(gòu)和力量進(jìn)行公證、丈量和核對(duì)登記早冊(cè)。對(duì)土地權(quán)屬和面積存在爭(zhēng)議的，應(yīng)由縣級(jí)土地行政部門(mén)依法處理，政府無(wú)法處理或?qū)μ幚斫Y(jié)果不服的，可以由同級(jí)法院裁判解決。我國(guó)《承包法》第38條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人。規(guī)定了“自愿登記”和“登記對(duì)抗”原則。我國(guó)《信托法》也有信托登記的要求。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中，如果當(dāng)事人一方提出登記要求的，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行托登記。
受益權(quán)的流通交易
由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的身份權(quán)屬性，即只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份才可享有。在實(shí)踐中，由于信托運(yùn)營(yíng)的期限較長(zhǎng)，如果發(fā)生委托人(受益人)死亡、全家異地搬遷或轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，就存在受益人身份權(quán)得喪、繼承等相關(guān)問(wèn)題。
筆者認(rèn)為，雖然很多農(nóng)村在發(fā)包時(shí)，按照一戶(hù)在冊(cè)戶(hù)籍人口數(shù)計(jì)算農(nóng)地面積。但在承包期內(nèi)，部分人口死亡、遷出(含農(nóng)轉(zhuǎn)非)法律并沒(méi)有規(guī)定要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，實(shí)際上，《農(nóng)村土地承包法》的一個(gè)重要立法精神就是“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回發(fā)包土地”，維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性。這是和農(nóng)地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性相契合的。因此，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托過(guò)程中，發(fā)生上述情形的，土地承包的受益權(quán)不應(yīng)發(fā)生變化。即使發(fā)生全家喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的(含婦女嫁出)，相應(yīng)受益權(quán)應(yīng)該作為遺產(chǎn)按照繼承法繼承。
當(dāng)然，“受益權(quán)”作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，法律并不禁止其流通。但受益權(quán)一旦流通交易，就產(chǎn)生了賣(mài)斷受益權(quán)后農(nóng)民生活維系問(wèn)題。所以，本人建議在一定程度上限制受益權(quán)的全流通。比如，設(shè)定禁售期或采取分批出售原則。對(duì)農(nóng)戶(hù)入股合作社，以合作社作為受益人的，合作社在二次分配收益時(shí)，可采取提留部分收益的方式成立補(bǔ)償和互助基金，而不是簡(jiǎn)單地一次性分配全部收益。