我國(guó)住房供求矛盾尖銳、房?jī)r(jià)上漲壓力大的主要是一線和二線重點(diǎn)城市，而制約這些城市住房問題的關(guān)鍵之一就在于土地供應(yīng)彈性太小，無法根據(jù)人口規(guī)模的增加和住房需求的增長(zhǎng)、升級(jí)而相應(yīng)增加土地供應(yīng)。目前，我國(guó)大城市的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值總體上已接近或超過了制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)間相對(duì)收益的變換之快，是其他任何國(guó)家無法比擬的，也是規(guī)劃所根本無法預(yù)料的。因此，工業(yè)地產(chǎn)盡量多地向住宅地產(chǎn)和商業(yè)地產(chǎn)轉(zhuǎn)換，不失為緩解當(dāng)下住房供求矛盾和促使樓市泡沫軟著陸的一種選擇。
新一屆政府對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)和市場(chǎng)的管理思路趨于明晰，即通過厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，縮小政府干預(yù)的范圍和領(lǐng)域，將政府的作用限制在“補(bǔ)好位”(提供基本住房保障)，進(jìn)而充分激發(fā)市場(chǎng)的活力，構(gòu)建以市場(chǎng)為主體、政府保障基本需求的多層次住房供應(yīng)體系，努力增加住房供應(yīng)，緩解長(zhǎng)期內(nèi)存在的住房供求矛盾。在中央政治局就《加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)》的第十次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書記指出，要完善住房支持政策，注重發(fā)揮政策的扶持、導(dǎo)向、帶動(dòng)作用，調(diào)動(dòng)各方面積極性和主動(dòng)性，其中特別提出要完善土地政策和財(cái)政政策。
財(cái)政政策主要指如何支持公共租賃住房建設(shè)，而完善土地政策主要指的就是如何增加土地供應(yīng)。因?yàn)�，目前住房供求矛盾尖銳、房?jī)r(jià)上漲壓力大的主要是一線和二線重點(diǎn)城市，制約這些城市住房問題解決的關(guān)鍵之一就在于土地供應(yīng)的彈性太小，無法根據(jù)人口規(guī)模的增加和住房需求的增長(zhǎng)、升級(jí)而相應(yīng)地增加土地供應(yīng)。
截至目前，全國(guó)1.4億外來人口中80%集中在全國(guó)50個(gè)大城市中，其中43.2%的外來人口集中在北京、上海、廣州、深圳、東莞、蘇州和天津等10大城市，未來新型城鎮(zhèn)化背景下人口向大城市積聚的趨勢(shì)還會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化。而住房供應(yīng)方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，人口在1000萬以上的城市，2011年房地產(chǎn)新開工面積僅為1.21億平方米，僅占當(dāng)年全國(guó)新開工總面積的8.23%。因此，在某種程度上，房?jī)r(jià)快速上漲是由供給不足造成的，而土地補(bǔ)給匱乏是供給不足的首要原因。以深圳為例，未來十年深圳新增土地供應(yīng)潛力僅52平方公里，這些土地中還要給軌道交通建設(shè)、因人口增長(zhǎng)而產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等留出足夠的部分，能用于住房建設(shè)的用地少之又少。其他大城市的情況也基本類似。
還有，大城市可新增土地供給的有效性較低，在于這些土地主要位于城市遠(yuǎn)郊或新區(qū)，軌道交通建設(shè)和居住公共服務(wù)配套建設(shè)、培育滯后。于是，如果要提高供應(yīng)效率，大城市土地供應(yīng)就只能在存量上打主意。但是，我國(guó)土地利用和開發(fā)有嚴(yán)格的管制，《土地管理法》規(guī)定城鄉(xiāng)“二元土地結(jié)構(gòu)”和用途管制;《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市要進(jìn)行總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，依此來規(guī)范每個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)用途;住建部發(fā)布實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，將城鄉(xiāng)用地分為2大類、8中類、17小類，城市建設(shè)用地只是其中的一個(gè)小類。而城市建設(shè)用地又分為8大類、35中類和44小類，住房建設(shè)用地只是其中的一個(gè)小類而已。
在如此龐雜細(xì)致的分類中，自上而下的用途分類和管制很難保證其合理性，即某地塊規(guī)定為某一用途是否合理。特別是上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)各大城市政府步調(diào)一致地規(guī)劃新興產(chǎn)業(yè)在本地的布局，如上世紀(jì)80年代末90年代的家電行業(yè)、90年代到本世紀(jì)初的汽車行業(yè)和出口工業(yè)園區(qū)、本世紀(jì)以來的鋼鐵建材、新能源等，由于各地一哄而上、重復(fù)建設(shè)，土地利用的效率非常低。即使規(guī)劃發(fā)布時(shí)是合理的，也會(huì)因?yàn)殡S后產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口規(guī)模增加、城市進(jìn)一步擴(kuò)張而變得不再合理。事實(shí)上，在城市化快速推進(jìn)過程中，土地用途規(guī)劃不合理的現(xiàn)象非常普遍。因人口集聚，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速變遷和升級(jí)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速并超過了制造業(yè)。另外，外部條件變化，也是導(dǎo)致我國(guó)已布局產(chǎn)業(yè)相對(duì)收益變化的一股新力量。例如近年來國(guó)外信息、通信技術(shù)的新發(fā)展，對(duì)于各地上馬不久的通信設(shè)備、物流業(yè)、商業(yè)等行業(yè)的沖擊非常大。目前，我國(guó)大城市的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值總體上已接近或超過了制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)間相對(duì)收益的比較發(fā)生了變化，而這種變換過程之快，是其他任何國(guó)家都無法比擬的，也是規(guī)劃所根本無法預(yù)料的。產(chǎn)業(yè)間相對(duì)收益的此消彼長(zhǎng)，也就提出了改變土地用途的要求，如“辦改商”、“工改居”、“商改住”等等。
一則奧巴馬鄰居賣房的例子，或能充分說明改變土地用途的意義。奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)后，還是很喜歡之前居住的地方——芝加哥海德公園社區(qū)，他表示退休后將仍回那里居住。奧巴馬的鄰居比爾想借機(jī)把房子賣個(gè)高價(jià)，但幾個(gè)月后還是不見有意購(gòu)買者，原因是附近安全監(jiān)管太嚴(yán)了，一舉一動(dòng)都受監(jiān)視，比爾只好以較低的價(jià)格將房子賣給丹尼爾。但是，比爾后來再回來時(shí)發(fā)現(xiàn)，丹尼爾將房子改造為幼兒園，而該幼兒園成了全美最安全的幼兒園，名人們競(jìng)相將自己的小孩送到總統(tǒng)老家邊上這所幼兒園。
在城市化快速推進(jìn)和城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換周期縮短、升級(jí)加快的情況下，周圍環(huán)境的變化，造成某一地塊現(xiàn)有用途變得不合理，需要用途上的再造。事實(shí)上，自上世紀(jì)90年代以來，由于我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、周圍環(huán)境變化和人口空間的變化，改變土地用途的案例綿延不絕。但本世紀(jì)以來，由于地價(jià)快速上漲、用途管制加強(qiáng)，又因用途轉(zhuǎn)變涉及相關(guān)利益分配，用途轉(zhuǎn)換遂停滯了下來，規(guī)劃修訂也因?yàn)槔骐y以協(xié)調(diào)而變?yōu)閺U紙。在許多城市的中心區(qū)，一邊是低密度的閑置、低效用地，公共服務(wù)設(shè)施利用不足，一邊是擁擠不堪的住宅區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施供給不足的怪狀，想必大家早就司空見慣了。
物業(yè)，本質(zhì)上是個(gè)共性空間，人類賦予其差別化的使用方式，這種使用方式是可以改變的。所以，要想激發(fā)起市場(chǎng)的活力，就應(yīng)包含通過市場(chǎng)化來選擇最有效率的土地使用方式。解讀習(xí)總書記的講話，對(duì)完善土地政策而言，發(fā)揮政策的扶持、導(dǎo)向、帶動(dòng)作用，調(diào)動(dòng)各方面積極性和主動(dòng)性，說到底，就是要通過市場(chǎng)化來平衡利益關(guān)系，合理分配土地用途轉(zhuǎn)變中的收益。為此，筆者認(rèn)為，基于物業(yè)的本質(zhì)，大城市的房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)要設(shè)法再造，涉及公共服務(wù)而與土地價(jià)值無關(guān)的物業(yè)，如學(xué)校、政府機(jī)構(gòu)、醫(yī)院可以遷到中心區(qū)外，騰挪出來的地可以最大限度地發(fā)揮其價(jià)值，政府通過對(duì)土地用途轉(zhuǎn)換后增值部分征稅，以增加公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)貼公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)工業(yè)地產(chǎn)，也要盡量多地向住宅地產(chǎn)和商業(yè)地產(chǎn)轉(zhuǎn)換，騰挪出來的土地和容積率無疑是巨大的，這也不失為我國(guó)大中城市緩解當(dāng)下住房供求矛盾和促使樓市泡沫軟著陸的一種選擇。