●長期以來，存在一種對破產(chǎn)法的普遍誤解，即認為破產(chǎn)法是淘汰法、主體消滅法。隨著現(xiàn)代破產(chǎn)法治的發(fā)展，破產(chǎn)程序更為重要的目標和價值已經(jīng)從清產(chǎn)核資、保護債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎腺Y源、重整再生，使破產(chǎn)主體通過制度性陣痛來徹底甩掉包袱，為下一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
●地方政府申請破產(chǎn)，只標志該地方政府將失去清償債務(wù)的能力，并不意味著政府職能的破產(chǎn)。
7月18日，因負債超過180億美元，美國“汽車之城”、密歇根州最大的城市底特律，已根據(jù)《破產(chǎn)法》第九章規(guī)定正式向聯(lián)邦法院申請地方政府破產(chǎn)保護，這有望成為美國歷史上目前為止規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。
地方政府申請破產(chǎn)保護在美國已經(jīng)出現(xiàn)過多次，這到底是一種什么樣的制度，其立法目的和具體內(nèi)容是什么，操作效果又怎么樣呢？
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可能成為美國最大規(guī)模的政府破產(chǎn)案 |
在美國破產(chǎn)法典中，第九章“市政當(dāng)局債務(wù)的調(diào)整”明確規(guī)定了地方政府破產(chǎn)處理辦法，即此次底特律申請破產(chǎn)保護的基本法律依據(jù)，一般在法律上稱之為市政破產(chǎn)保護。
根據(jù)該法律針對市政當(dāng)局破產(chǎn)保護申請的特別規(guī)定，在破產(chǎn)保護狀態(tài)下，市政當(dāng)局可以制定調(diào)整債務(wù)的方案，并與破產(chǎn)各方就方案進行磋商；除非獲得州許可，否則市政當(dāng)局不能申請這一破產(chǎn)保護。該章規(guī)定不適用于州政府，只適用于州政府下屬的市、縣等地方政府。此次底特律市破產(chǎn)保護申請，由底特律緊急狀態(tài)管理人奧爾建議提交，最終由密歇根州州長斯奈德授權(quán)申請。
產(chǎn)生市政破產(chǎn)保護制度的需要，最早可能源于上世紀三十年代經(jīng)濟大蕭條時期，當(dāng)時由于絕大多數(shù)納稅人根本無力繳稅，導(dǎo)致許多城市財政枯竭。當(dāng)局迫于無奈采取的增稅等制度也無濟于事，申請市政破產(chǎn)保護被提上立法議程。
根據(jù)美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院的數(shù)據(jù)，自1981年以來，美國共有40余起地方政府宣布破產(chǎn)的案件，僅在2012年，加州就有斯托克頓、馬麥斯湖、圣貝納迪諾等3個城市相繼向破產(chǎn)法院申請破產(chǎn)。此前，因未能償還42億美元債務(wù)，阿拉巴馬州杰斐遜縣于2011年11月9日申請破產(chǎn)保護，這是美國破產(chǎn)法庭在歷史上受理的最大規(guī)模政府破產(chǎn)案。此次底特律申請破產(chǎn)，有望超過杰斐遜縣成為最大規(guī)模政府破產(chǎn)保護案，規(guī)模可謂空前。
不論是何種主體破產(chǎn)，收支情況都是最為重要的一種衡量標準。
就政府而言，稅收、發(fā)放地方債券以及一小部分特許經(jīng)營收入往往是其收入的主要來源，而支出主要是運營開支、養(yǎng)老金和退休公務(wù)員醫(yī)保等長期負擔(dān)。一般來講，政府不同于企業(yè)，企業(yè)需要經(jīng)受市場競爭來獲取收入，而政府具有征稅權(quán)。這種政府征稅權(quán)在市場看來是很好的信用保證，因而如果政府想用超過收入的資金，也可以通過債市融資得以實現(xiàn)，并由之后的稅收來償還。但實際上，政府對稅收享有的只是有限征收權(quán)，征不征、征什么、征多少一般均由議會或選民直接決定，這也是現(xiàn)代政府的基本特征。再加上美國地方政府具有高度自治權(quán)，所以此種制度設(shè)計下出現(xiàn)政府破產(chǎn)極有可能。
對于政府破產(chǎn)保護申請條件的界定，往往與企業(yè)、個人、農(nóng)場主等主體申請破產(chǎn)大致相似，主要標準為是否已不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，輔之以資產(chǎn)負債情況、具體清償能力等。在此次破產(chǎn)申請中，長達16頁的破產(chǎn)申請書詳細闡述了導(dǎo)致底特律市破產(chǎn)的多個原因，包括人口銳減以及引發(fā)的課稅基礎(chǔ)縮小、財務(wù)管理不善、整體經(jīng)濟形勢不景氣等。底特律人口在2000年后已減少了26%；空置的建筑物和土地很多；2007年以來36%的居民生活水平在貧困線以下；犯罪率在人口超過20萬的美國城市中居于首位；自2008年以來年均超出收入的1億美元開支完全依靠借貸；今年一季度，市內(nèi)約有40%的路燈不亮，只有三分之一的救護車可提供服務(wù)。密歇根州州長斯奈德陳述，底特律市無法收取足夠多的稅收來滿足當(dāng)前各項義務(wù)要求，當(dāng)前的財政緊急狀況已經(jīng)無法通過其他的自救措施來化解，宣告破產(chǎn)是當(dāng)前唯一的出路。
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申請市政破產(chǎn)保護是一次重新發(fā)展機會 |
此次底特律市政府申請破產(chǎn)保護，廣為各方所接受，也并未引起恐慌，一些居民和企業(yè)對此甚至持適度樂觀的看法，似乎破產(chǎn)并沒有想象中的那樣可怕。其實，這與美國破產(chǎn)法的制度功能有關(guān)系。
長期以來，存在一種對破產(chǎn)法的普遍誤解，即認為破產(chǎn)法是淘汰法、主體消滅法。但隨著現(xiàn)代破產(chǎn)法治的發(fā)展，破產(chǎn)程序更為重要的目標和價值已經(jīng)從清產(chǎn)核資、保護債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎腺Y源、重整再生，使破產(chǎn)主體通過制度性陣痛來徹底甩掉包袱，為下一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
具體到底特律市政破產(chǎn)保護，如果進入破產(chǎn)重整程序，按照美國《破產(chǎn)法》自動中止條款，底特律市政府有權(quán)中止所有針對該市及其財產(chǎn)的索償行動，這可以使該市避免被那些希望獲得償付的債權(quán)人起訴。此時底特律市在維持政府日常運轉(zhuǎn)之余，主要工作就是債務(wù)重組，包括債務(wù)展期、免除部分本息、存量債務(wù)再融資、平衡預(yù)算等。上述舉措除了可以延緩支付對外債務(wù)、實施債務(wù)重組外，還可以為所有利益相關(guān)方提供穩(wěn)定的制度預(yù)期。
另外，地方政府申請破產(chǎn)，只標志該地方政府將失去清償債務(wù)的能力，并不意味著政府職能的破產(chǎn)。
隨著地方政府的破產(chǎn)，城市債券的投資者或?qū)⒊蔀槭桩?dāng)其沖的受害者，因為地方政府破產(chǎn)相當(dāng)于政府債券違約，發(fā)行的市政債券將無法到期償還。此外，地方政府破產(chǎn)也可能會影響到普通民眾的生活，因為破產(chǎn)后政府將不得不采取一系列措施，如加稅、裁員、減薪等，在職和退休人員的養(yǎng)老和醫(yī)療費用也可能有所削減，使地方財政重回正軌。對于廣大市民而言，除了一些基礎(chǔ)性服務(wù)被削減外，一切都將基本照舊。當(dāng)然，部分市屬資產(chǎn)有可能會被拍賣，如底特律動物園、歷史遺跡韋恩堡等。
底特律市緊急狀態(tài)管理人奧爾近日表示，希望在六到八個月的時間內(nèi)使底特律市脫離破產(chǎn)保護。但破產(chǎn)程序相對復(fù)雜，需要和破產(chǎn)各相關(guān)利益方進行廣泛溝通，在申請破產(chǎn)保護前該市也并未能與相關(guān)債券持有人、養(yǎng)老基金和其他債權(quán)人就底特律市債務(wù)達成庭外重組協(xié)議，短期內(nèi)使整個市政體系走上正軌的可能性并不大。
美國破產(chǎn)法是其龐雜法律體系中最具特色的一支。根據(jù)美國憲法，在聯(lián)邦與各州實行嚴格分權(quán)制的前提下，破產(chǎn)立法和司法均屬聯(lián)邦權(quán)力范圍，美國破產(chǎn)法由聯(lián)邦立法機關(guān)即美國國會制定，作為美國聯(lián)邦司法系統(tǒng)一部分的美國破產(chǎn)法院負責(zé)相應(yīng)司法事宜，州法院均無權(quán)審理破產(chǎn)案件。
《司法機構(gòu)與司法程序規(guī)則》將美國的50個州劃分為89個地區(qū)，加上波多黎各、維京群島、哥倫比亞特區(qū)、關(guān)島和北馬里亞納群島，共設(shè)有94個地區(qū)法院，其中共設(shè)有90個聯(lián)邦破產(chǎn)法院管理其轄區(qū)內(nèi)所有的破產(chǎn)案件。
美國現(xiàn)行破產(chǎn)法制定于1978年，由一般條款、定義和規(guī)則，案件管理，債權(quán)人、債務(wù)人及破產(chǎn)財產(chǎn)，清算，市政債務(wù)的調(diào)整，重整，有固定年收入的家庭農(nóng)場主的債務(wù)調(diào)整，有固定收入的個人的債務(wù)調(diào)整等部分組成。該法在歷史上做過多次修訂。市政破產(chǎn)保護的規(guī)定，集中于其中第九章，即“市政當(dāng)局債務(wù)的調(diào)整”。
美國破產(chǎn)法把保護債務(wù)人利益和債權(quán)人利益放在同等重要的位置，革新了破產(chǎn)法律制度從產(chǎn)生之時起單一追求債權(quán)人利益至上的立法理念，并深深影響了20世紀末的世界破產(chǎn)法改革運動。
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我國破產(chǎn)法中未設(shè)置市政破產(chǎn)保護制度 |
根據(jù)我國于2007年6月1日起施行的《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，應(yīng)該依照該法規(guī)定清理債務(wù)。對于破產(chǎn)申請主體，我國法律規(guī)定只限于企業(yè)，個人、政府都不是有權(quán)申請主體，所以在目前情況下，我國在法律上不會出現(xiàn)地方政府申請破產(chǎn)的情況。我國破產(chǎn)法除規(guī)定破產(chǎn)清算外，還重點規(guī)定了重整和和解程序，使徹底喪失市場競爭力的企業(yè)及時退出市場，讓具有發(fā)展?jié)摿拖Ｍ墓就ㄟ^重整和和解程序得以再生，促進社會資源的更有效利用。
地方債即地方政府債券，作為地方政府籌措財政收入的一種形式，收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度，一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施建設(shè)，以地方政府稅收能力作為還本付息的擔(dān)保。
上世紀80年代末至90年代初，我國許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經(jīng)發(fā)行過地方債券，但因承付兌現(xiàn)能力問題，在1993年被國務(wù)院叫停。2011年，我國重新啟動地方債發(fā)行試點工作。按照最新的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，除上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個地方政府自行發(fā)債首批試點外，江蘇、山東成為新試點。
地方債在促進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資拉動等方面具有很大作用，但不可忽視的問題是，伴隨地方債的市場風(fēng)險也很大。雖然我國目前地方債規(guī)模還小于美國等國家，但由于沒有相應(yīng)的制度約束，地方債的發(fā)行可能會進一步加劇我國經(jīng)濟的系統(tǒng)性風(fēng)險，值得我們警惕。