在我國(guó)土地公有制條件下，土地出讓收入既是國(guó)有土地出讓的結(jié)果，也是政府公共收入的重要組成部分。近年來(lái)，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，土地出讓收入增速較快，在地方政府收入中占比較高，引發(fā)了社會(huì)公眾的熱議。本報(bào)告從眾說(shuō)紛紜的“土地財(cái)政”現(xiàn)象出發(fā)，比較分析了土地出讓收入與“土地財(cái)政”、財(cái)政、土地制度等方面的關(guān)系，試圖得出較為客觀的結(jié)論，并在此基礎(chǔ)上提出了規(guī)范土地出讓收入的一些政策措施。
近年來(lái)，土地出讓收入的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)比重有明顯的提升，圍繞地方政府土地出讓行為引發(fā)了社會(huì)上諸多議論。這些議論有的是針對(duì)“土地財(cái)政”的，有些則是引申分析了房?jī)r(jià)、地方政府債務(wù)等相關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題等。
這些議論包括：土地的批租制導(dǎo)致地方政府過(guò)度依賴土地出讓收入，在經(jīng)濟(jì)下行周期、地方政府性債務(wù)從嚴(yán)管理影響下，這種依賴顯得越發(fā)明顯。從土地資源的稀缺性、對(duì)耕地的嚴(yán)格保護(hù)需要以及從代際公平等方面看，現(xiàn)階段地方政府“土地財(cái)政”的運(yùn)作模式是不可持續(xù)的。分稅制體制導(dǎo)致財(cái)力向上集中，迫使地方政府靠“賣地”籌集公共投資資金。土地“招拍掛”競(jìng)爭(zhēng)性出讓推高地價(jià)、房?jī)r(jià)。巨額土地出讓凈收益分配使用缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制。土地的公有制以及政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷注定土地出讓凈收益是全體國(guó)民的公共財(cái)產(chǎn)，但凈收益使用的短期化、低效率、不留余地、缺少透明度等問(wèn)題都是引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償過(guò)低，沒(méi)有處理好失地農(nóng)民社會(huì)保障、就業(yè)等長(zhǎng)期的社會(huì)問(wèn)題，有失公平。土地收入支撐了地方政府的巨額融資。
社會(huì)對(duì)“土地財(cái)政”的矛盾焦點(diǎn)主要集中在地方政府過(guò)度依賴土地收益，具有明顯的不可持續(xù)性；社會(huì)對(duì)巨額土地凈收益使用的不透明、低效率等問(wèn)題得不到有效解決普遍擔(dān)憂；作為公共資源，土地收益沒(méi)有切實(shí)改變百姓的福祉，反過(guò)來(lái)民眾付出的成本與獲得的收益不對(duì)稱。這些問(wèn)題都發(fā)生在政府土地出讓環(huán)節(jié)，由此取“土地”與“財(cái)政”的交集，稱之為“土地財(cái)政”。
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土地出讓收入與財(cái)政關(guān)系及“土地財(cái)政” |
土地出讓收入，是土地交易收入，是土地出讓的結(jié)果。只有在自愿、互利、平等的原則下發(fā)生的土地交易，才能形成出讓方的土地出讓收入。這種交易從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，與其他的商品交易并無(wú)兩樣。所以，土地出讓收入不具有強(qiáng)制性特征。在土地公有制條件下，政府代表國(guó)家行使土地所有者的職責(zé)，土地使用權(quán)出讓形成的經(jīng)濟(jì)收入理應(yīng)構(gòu)成政府收入，進(jìn)而形成政府的必要財(cái)力。由此可見(jiàn)，土地出讓收入本身并非天然就形成“土地財(cái)政”。實(shí)際上，我國(guó)城鎮(zhèn)土地早在1987年就真正作為生產(chǎn)要素進(jìn)入土地市場(chǎng)，出讓的收入歸政府擁有，但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有“土地財(cái)政”一說(shuō)�！巴恋刎�(cái)政”現(xiàn)象是隨著土地市場(chǎng)交易的日益擴(kuò)大和政府對(duì)土地交易方式規(guī)范化(主要實(shí)行“招拍掛”)、土地出讓收入管理日益納入預(yù)算的過(guò)程中日益“崛起”的。尤其是從2007年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)土地出讓收入管理制度進(jìn)行了改革，將土地出讓收入總價(jià)款納入地方政府性基金預(yù)算管理，從而在統(tǒng)計(jì)口徑上顯性化了土地出讓收入規(guī)模，進(jìn)一步激發(fā)了社會(huì)非議。
近年來(lái)，全國(guó)土地出讓收入整體呈現(xiàn)攀升態(tài)勢(shì)，從2007年的1.2萬(wàn)億上升到2011年的3.35億元，年均增長(zhǎng)29.3%，而同期GDP年均增長(zhǎng)速度為15.5%，土地出讓收入的年均增幅接近GDP的一倍。從土地出讓收入占GDP的比重來(lái)看，2009年以后土地出讓收入占GDP的比重都維持在7%以上，也明顯高于2007年和2008年。
從收入結(jié)構(gòu)看，在取消預(yù)算外收入后，地方財(cái)政收入包括地方財(cái)力、基金收入以及債務(wù)收入。基金收入中絕大部分是土地出讓收入，以2011年為例，土地出讓收入為33477億元，占全部基金預(yù)算收入的75.3%。全部土地出讓收入中中央收入305億元，地方收入33173億元，占全部土地出讓收入的99.1%，占地方基金收入的86.8%。土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府可支配公共收入的重要組成部分。2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算收入比重為50.9%，2011年這一比例上升到63.9%，五年間比重值最高的2009年為85%。2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算財(cái)力的比重為34.6%，2011年這一比例上升到44.2%，五年間比重值最高為2009年的56.8%。
綜上所述，我們可以大體體會(huì)出如下結(jié)論：引起社會(huì)大量非議的“土地財(cái)政”現(xiàn)象的首要原因不是土地有償使用制度本身，也不是土地出讓收入該不該歸政府擁有的事實(shí)，而是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖胍?guī)模日益壯大，甚至于占地方財(cái)政總財(cái)力的“半壁江山”。
近年來(lái)，隨著國(guó)家逐步將土地出讓收入納入財(cái)政基金預(yù)算管理的過(guò)程中，在社會(huì)公眾的視野里，“土地財(cái)政”與財(cái)政有融合的趨勢(shì)，對(duì)財(cái)政部門造成了較大的輿論壓力。
一些學(xué)者認(rèn)為，“土地財(cái)政”產(chǎn)生的根本原因在于當(dāng)前的財(cái)稅體制，即“在財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)向下轉(zhuǎn)移之時(shí)，地方政府將目光瞄向了土地”。
誠(chéng)然，1994年分稅制確實(shí)是蘊(yùn)含著中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重較為明顯提升的因素，地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)力也因此相對(duì)下降。在地方政府缺乏舉債權(quán)和稅收立法權(quán)的情況下，相對(duì)于既定的職責(zé)劃分，財(cái)政預(yù)算內(nèi)壓力的增加也是公認(rèn)的。但“分稅制”也只是僅就預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行了體制劃分，而對(duì)當(dāng)時(shí)地方政府占比很高的預(yù)算外資金基本上沒(méi)有觸動(dòng)。其原因，我們認(rèn)為，一方面在于預(yù)算外資金管理不規(guī)范、資金分散和財(cái)政統(tǒng)籌能力不足，不具備進(jìn)行體制劃分的條件，另一方面也可能是為地方政府保留一塊“自留地”，以調(diào)動(dòng)積極性。不過(guò)，這也為地方政府(無(wú)論是緣于客觀的勢(shì)頭或者是出于主觀的動(dòng)因)過(guò)度依賴公共預(yù)算外的資金(包括土地出讓收入)滿足支出用度提供了體制激勵(lì)。也就是說(shuō)，客觀上助長(zhǎng)了地方政府在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的大趨勢(shì)下，“不失時(shí)機(jī)地”通過(guò)“招、拍、掛”機(jī)制獲取土地出讓收入的沖動(dòng)。
但這種激勵(lì)的程度或者效果如何，卻需要視具體情況而定。就土地出讓收入而言，其規(guī)模的大小主要還看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、土地供求關(guān)系和市場(chǎng)發(fā)育程度如何。按理說(shuō)，我國(guó)中西部地區(qū)財(cái)政相對(duì)困難，理論上更應(yīng)擴(kuò)大土地出讓規(guī)模，但實(shí)際上并非如此。以2010年為例，京津滬等相對(duì)發(fā)達(dá)九省市的土地出讓收入約占全國(guó)三分之二，而中西部地區(qū)土地出讓收入?yún)s僅約占全國(guó)三分之一�？梢�(jiàn)，土地出讓收入的多寡和分稅制財(cái)政體制所影響到的地方財(cái)政相對(duì)困難程度沒(méi)有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。
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土地出讓收入與現(xiàn)行土地制度的關(guān)系 |
土地制度，尤其是土地的產(chǎn)權(quán)制度，決定著土地收益的歸屬。因此，土地出讓收入與土地制度有著天然的聯(lián)系。地方政府高度依賴土地出讓收入與我國(guó)土地公有制、使用制度等方面有密切關(guān)系。
——土地所有權(quán)益的地方化。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》已明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。城市土地國(guó)家所有(全民所有)，農(nóng)村和城郊土地屬于集體所有。國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。但在實(shí)踐中，包括土地規(guī)劃在內(nèi)絕大多數(shù)城市土地管理職責(zé)由市縣人民政府的土地行政管理部門具體執(zhí)行，而農(nóng)村集體土地也必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征用后才可轉(zhuǎn)變用途，最終仍然受到地方政府規(guī)制，其結(jié)果是市縣人民政府掌控著國(guó)家絕大多數(shù)土地資源的實(shí)際控制權(quán)，而國(guó)務(wù)院代為履行的土地所有權(quán)無(wú)論是在土地的占有、使用、收益和處置權(quán)方面都受到來(lái)自地方政府的牽制甚至是左右而被事實(shí)“虛置”，土地管理與出讓收入的管理也自然被地方政府實(shí)際主導(dǎo)。
——征地補(bǔ)償制度不完善形成了巨額土地購(gòu)售差價(jià)。雖然1982年以來(lái)國(guó)家多次提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2004年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和同年11月國(guó)土資源部出臺(tái)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，如果原有最高賠償標(biāo)準(zhǔn)(約為耕地平均年產(chǎn)值的30倍)仍然不能保證被征地農(nóng)民原有生活水平，可以從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼，也可按被征地片區(qū)綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)仍然不是土地征用后的市場(chǎng)價(jià)值。其結(jié)果是地方政府出讓土地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地拆遷的成本，形成了征地和賣地的巨大價(jià)差，激勵(lì)政府征地、儲(chǔ)地、賣地，攫取巨額土地出讓收入。
——土地批租制度激勵(lì)了地方政府高度依賴土地出讓收入。現(xiàn)行批租形式的土地使用權(quán)出讓制度，使政府在短期內(nèi)可籌集大量資金用于加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市環(huán)境，但同時(shí)也帶來(lái)以下突出問(wèn)題：一是土地批租制誘發(fā)地方政府短期行為。批租制下，地方政府將未來(lái)若干年的土地租金“一次性拿足”，并由當(dāng)屆政府支配使用，很容易刺激地方政府短期行為，甚至誘發(fā)地方政府操控土地市場(chǎng)和土地價(jià)格的利益動(dòng)機(jī)。當(dāng)屆政府為了謀求任期利益的最大化，熱衷于大量批地，導(dǎo)致土地批租泛濫和土地開(kāi)發(fā)的低效率，助長(zhǎng)了當(dāng)屆政府的投資熱、重復(fù)建設(shè)、政績(jī)工程、形象工程等短期行為。二是土地批租制抬高了住房市場(chǎng)的進(jìn)入門檻。土地使用者把幾十年的土地租金一次性折現(xiàn)交付，提高了房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)總成本，并直接傳導(dǎo)到房?jī)r(jià)上，造成住房市場(chǎng)進(jìn)入的高門檻。三是批租制使土地收益分配異化。在“招拍掛”式的土地批租制下，盡管可以實(shí)現(xiàn)地價(jià)的應(yīng)收盡收，但卻也使政府喪失了對(duì)土地未來(lái)溢價(jià)收入的掌控能力。土地溢價(jià)形成的權(quán)益收入大部分都轉(zhuǎn)化為“超額利潤(rùn)”，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和房地產(chǎn)投機(jī)者獲取，由此造成非常畸形的利益分配格局，形成嚴(yán)重的社會(huì)不公。四是土地出讓金收取和使用造成嚴(yán)重的代際不公。批租制下，地方政府一次性收取幾十年的土地租金收益，導(dǎo)致寅吃卯糧，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的代際不公平。在缺乏土地批租有效監(jiān)督的情況下，單屆政府大肆出讓土地，出現(xiàn)“本屆政府賣土地，下屆政府賣空氣”的局面，其實(shí)質(zhì)是提前透支了本應(yīng)由往后各屆政府的收支能力，損害了后代居民的公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府出讓土地已經(jīng)有相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，我們國(guó)家公有制基礎(chǔ)上政府出讓土地獲得收入更是合理合法，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“價(jià)高者得”也符合市場(chǎng)要素分配規(guī)律，問(wèn)題的關(guān)鍵是在合理合法的邏輯下如何進(jìn)行規(guī)范。我們認(rèn)為，規(guī)范包括三個(gè)層面。首先，要對(duì)地方政府什么條件下出讓土地、出讓多少土地需要有一個(gè)制度規(guī)范；其次，要對(duì)地方政府以何種方式獲得土地收入有更加科學(xué)的規(guī)劃；第三，要對(duì)地方政府已經(jīng)形成的土地出讓收入科學(xué)合理分配。社會(huì)上對(duì)地方政府土地出讓行為的專業(yè)的和非專業(yè)的非議廣泛存在于上述三個(gè)層面。我們認(rèn)為，破解社會(huì)非議需要從源頭上規(guī)范地方政府土地出讓行為，讓政府的土地資源性收入?yún)R集財(cái)政、服務(wù)民生。
樹(shù)立土地利用政策的大局觀，賦予其相對(duì)獨(dú)立性
近年來(lái)我國(guó)多次嘗試?yán)猛恋卣哒{(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，但是地方政府土地出讓行為與“政績(jī)觀”和財(cái)政運(yùn)行吃緊狀況之間的聯(lián)系不僅沒(méi)有削弱，反而有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)。當(dāng)前隨著我國(guó)城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求大幅增長(zhǎng)，合理的用地需求與地方政府的賣地動(dòng)機(jī)交織在一起，地方土地利用規(guī)劃一改再改、一擴(kuò)再擴(kuò)，嚴(yán)重沖擊了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。因此從源頭規(guī)范地方政府土地出讓行為至關(guān)重要。首先，針對(duì)城市化的實(shí)際情況，制定市縣更為科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋乩靡?guī)劃，明確規(guī)劃的法律效力，從而增強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。其次，賦予并保持土地利用政策的相對(duì)獨(dú)立性，與貨幣政策和財(cái)政政策等宏觀調(diào)控政策相互配合，但不受其影響。第三，嚴(yán)格供地定額制度，促進(jìn)土地集約利用。在我國(guó)目前單一的“批租制”模式下，如果不在源頭嚴(yán)格實(shí)施供地定額制度，就很難抑制地方政府“賣地”沖動(dòng)。建議采取兩種供地額度審批制。其一在縮小現(xiàn)有地方建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，設(shè)置地方政府年度用地定額，以此滿足其城鎮(zhèn)化用地正常需求量；其二中央集中一部分用地指標(biāo)，機(jī)動(dòng)分配給有國(guó)家級(jí)大項(xiàng)目落地的土地配套指標(biāo)。通過(guò)定額與機(jī)動(dòng)相配合的供地模式切實(shí)解決粗放用地、閑置浪費(fèi)土地、過(guò)度開(kāi)發(fā)土地等問(wèn)題，不斷提高土地利用效率。
盡快完善土地出讓收入取得方式改革，逐步由“批租制”走向“年租制”
所謂批租制，是指在批租期限內(nèi)一次性收取土地出讓收入的地租模式。我國(guó)是在改革開(kāi)放后從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)引入這種地租模式。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，土地批租為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了大量資金。但是，當(dāng)前單一的“批租”模式既沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)多樣化需求的調(diào)節(jié)功能，也沒(méi)有在批租期限內(nèi)將土地增值收益收歸公有，反而在一定程度上扭曲了土地市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。引入“年租制”的好處在于可以引導(dǎo)地方政府土地出讓金收取平滑化，扭轉(zhuǎn)地方政府寅吃卯糧式的土地財(cái)政模式，實(shí)現(xiàn)土地收益的代際均衡，并消除囤地囤房等不良行為。
改革機(jī)械式收益切割方式，建立土地出讓凈收益儲(chǔ)備基金制度，著眼解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題
在現(xiàn)行體制下，土地出讓收入主要?dú)w市縣政府所有，土地凈收益使用的隨意、低效、重復(fù)建設(shè)以及不透明等問(wèn)題始終缺乏有效的制度約束，反過(guò)來(lái)，地方政府在政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下沒(méi)有動(dòng)力將凈收益投向公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域�；诖�，中央政府出臺(tái)硬性規(guī)定了土地凈收益用于農(nóng)村教育、保障房和農(nóng)田水利等方面的分配比例。我們認(rèn)為早期的土地出讓凈收益分配政策取向缺少明確的制度約束是問(wèn)題的一個(gè)方面，但是自上而下機(jī)械式的收益切割方式會(huì)把問(wèn)題的解決引向另一個(gè)極端。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源升值為地方政府帶來(lái)了超額地租收益，是全體公民的共有財(cái)富，缺少管理是不作為，硬性切割也會(huì)脫離客觀實(shí)際，導(dǎo)致低效使用。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，未來(lái)中長(zhǎng)期可預(yù)見(jiàn)的和不可預(yù)見(jiàn)的改革成本都需要財(cái)政公共支出及時(shí)跟進(jìn)，目前“零打碎敲”式使用、甚至是“吃光分凈”都不是用好土地收益的最優(yōu)選擇。建議整合歸并已有的具有專項(xiàng)性質(zhì)的計(jì)提項(xiàng)目，改為統(tǒng)一按照固定比例滾動(dòng)留存凈收益，設(shè)立土地收益儲(chǔ)備基金。有效銜接公共預(yù)算與基金預(yù)算，統(tǒng)籌使用土地出讓凈收益。
高度關(guān)注失地農(nóng)民利益，建立城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的有效利益銜接機(jī)制
我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)出讓除少部分城市存量土地整理后出讓外，出讓的主體是農(nóng)用地。長(zhǎng)期以來(lái)依靠農(nóng)地較低的征地補(bǔ)償成本維系著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的快速推進(jìn)。在低成本獲得土地時(shí)代逐步過(guò)去的今天，需要清醒地認(rèn)識(shí)到，要保持城鎮(zhèn)化水平持續(xù)、穩(wěn)固提升，必需考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的前途，必須兼顧失地農(nóng)民短期補(bǔ)償與長(zhǎng)期利益，積極應(yīng)對(duì)呈現(xiàn)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)的城鄉(xiāng)差距。短期來(lái)看，應(yīng)該徹底扭轉(zhuǎn)失地農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低的局面，在“批租制”下建議農(nóng)民補(bǔ)償環(huán)節(jié)后置，待土地出讓完成取得收入后，設(shè)置固定補(bǔ)償比例，給予農(nóng)民的一次性補(bǔ)償與土地出讓環(huán)節(jié)掛鉤；在“年租制”下讓農(nóng)民獲得土地增值后的增量補(bǔ)償。長(zhǎng)期來(lái)看，拉長(zhǎng)土地出讓收益的使用視角，前瞻性地建立城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的有效利益銜接機(jī)制。
改革政府行政考核機(jī)制，抑制盲目出讓土地行為
通過(guò)行政體制改革和行政考核機(jī)制的調(diào)整，要切實(shí)改變目前的以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主的目標(biāo)責(zé)任制考核制度，使地方官員更加注重落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和合理規(guī)劃利用土地，抑制盲目出讓土地的“圈地”和“圈錢”沖動(dòng)。(課題主持人：王朝才 成員：趙全厚
張立承 封北麟)