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2013-04-23 作者:李長安(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院) 來源:上海證券報
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從目前的改革勢態(tài)看,推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要著力點在戶籍制度改革上。據(jù)有關(guān)部門的人士稱,未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要戰(zhàn)略任務(wù),首先要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化,逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化問題。統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化,按照分類推進(jìn)的原則,逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民。全面放開小城鎮(zhèn)的落戶限制,有序放開中小城鎮(zhèn)的限制。 這番表態(tài)基本上是對今年4月底即將召開的“全國城鎮(zhèn)化工作會議”定下了基調(diào),也意味著戶籍制度改革有可能成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的主要抓手。 毫無疑問,目前城鄉(xiāng)分割的戶籍制度,使得進(jìn)城農(nóng)民工無法享受到城里人諸多的福利和保障,并大大增加了他們落戶城市的成本,并使他們無法真正融入城市。也正因為如此,進(jìn)城農(nóng)民工對所在城鎮(zhèn)普遍缺乏認(rèn)同感,由此形成了舉世罕見的“候鳥式”就業(yè)大軍?梢,現(xiàn)行的戶籍制度和土地制度一道,已經(jīng)成為阻礙當(dāng)前城鎮(zhèn)化步伐的兩道重要屏障。如果不打通戶籍制度和土地制度的“任督二脈”,那么中國新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就很難實現(xiàn)。 但是,如果僅僅局限在戶籍制度改革,甚至單純地認(rèn)為,僅靠戶籍制度改革就能使新型城鎮(zhèn)化“畢其功于一役”,那就不僅是對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的誤解,也會使改革偏離了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。換句話說,如果沒有土地制度的改革,或者說不對現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行先期的改革,那么城鎮(zhèn)化的推進(jìn)就會困難重重。 之所以這么說,主要的理由是:戶籍制度其實并未阻止農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的流動。比如我國的城鎮(zhèn)化加速是自改革開放伊始就開始了,當(dāng)時最大的動力是農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高以及進(jìn)城務(wù)工條件的放寬。這些年來,盡管管理部門出臺了一系列戶籍改革的政策和措施,但依然進(jìn)展不大,城鄉(xiāng)分割和地域分割的現(xiàn)狀并未有根本改觀。不過,嚴(yán)格的戶籍制度似乎并未阻止城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,農(nóng)民工進(jìn)城的規(guī)模越來越大,我國城鎮(zhèn)化率也穩(wěn)步提高。有關(guān)實證研究也表明,戶口并非是影響農(nóng)民進(jìn)城最重要的要素。 實際上,對廣大農(nóng)民而言,土地才是左右他們城鄉(xiāng)之間來回流動、進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的真正牽引力。從歷史來看,我國現(xiàn)行的土地制度形成于上世紀(jì)七十年代末和八十年代初。發(fā)軔于安徽鳳陽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,使農(nóng)民開始獲得了自主經(jīng)營土地的權(quán)利。1986年6月份通過的《土地管理法》,
第一次對農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)作出了具體規(guī)定。1998年8月對《土地管理法》作了第二次修訂,進(jìn)一步確立了農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的法律地位。 隨著農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的不斷提高,大量的農(nóng)村剩余勞動力開始涌入城鎮(zhèn)務(wù)工,于是在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了土地轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象。為了規(guī)范土地承包和轉(zhuǎn)包行為,保護(hù)土地經(jīng)營者的利益,2003年新的《農(nóng)村土地承包法》正式頒布,該法明確規(guī)定,通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。 但不論怎樣變化,我國的土地制度也只是在使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)變化,所有制性質(zhì)并未發(fā)生變化,即農(nóng)村土地仍然屬于集體所有。農(nóng)民不能私自改變承包土地的用途,也不能在土地上包括自家宅基地上蓋房出售。由于土地所有權(quán)的缺位,農(nóng)民更不可能按照市場規(guī)則買賣土地。只有當(dāng)建設(shè)需要的時候,必須由政府部門先行征地,進(jìn)行一級開發(fā)后再通過招拍掛出售給開發(fā)商。在這個過程中,農(nóng)民除了能獲得一定的拆遷征地補償金外,基本上與土地市場的高溢價無緣。 雖然擁有的是有限產(chǎn)權(quán),但土地顯然還是農(nóng)民以及數(shù)以億計的進(jìn)城農(nóng)民工最大的牽掛,并因此形成了對城鎮(zhèn)化的掣肘。具體來說,現(xiàn)行土地制度對城鎮(zhèn)化的牽制作用主要表現(xiàn)在兩個方面。 一方面,大大減弱了農(nóng)民進(jìn)城的“推力”。隨著土地稀缺程度的加深和土地價值的上升,農(nóng)村戶口開始變得具有越來越大的“含金量”。其結(jié)果,城鎮(zhèn)化最大的難題,已經(jīng)不是農(nóng)民“能不能”進(jìn)城的問題,而是他們“愿不愿意”進(jìn)城成為城里人的問題。 目前,中國城鎮(zhèn)化的主要陣地在中小城市特別是縣一級城市。據(jù)統(tǒng)計,我國共有縣級單位2800多個,人口占總?cè)丝诘?0%以上。可以說,縣級地區(qū)是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點板塊。可是,在這些地方,戶口價值幾乎為零,農(nóng)民雖然在縣城買房居住,但絕大多數(shù)人卻并不愿意放棄農(nóng)村戶口。據(jù)一項調(diào)查,84%的農(nóng)民工希望進(jìn)城定居后能保留承包地,67%的農(nóng)民工希望能保留宅基地。 更讓人吃驚的是,新生代農(nóng)民工比他們的父輩對土地的要求還更強烈,調(diào)查發(fā)現(xiàn),無論哪個年齡組的農(nóng)民工,如果進(jìn)城定居,多數(shù)還是希望保留承包地,極少愿意放棄承包地,其中16-25歲希望保留承包地的比重達(dá)到89.6%,26-30歲希望保留承包地的比重達(dá)到90.3%。這不能不讓人對未來我國城鎮(zhèn)化的動力是否充足充滿疑慮。 此外,對于許多農(nóng)民而言,土地收入盡管已經(jīng)不是他們的主要收入來源,但在社會保障體系尚不完善的情況下,卻是他們最后的“保障線”。一旦城市經(jīng)濟出現(xiàn)波動,他們就能夠退回農(nóng)村,做到“有進(jìn)有退”。特別是最近一些年來,由于惠農(nóng)政策力度的不斷加強,我國許多地方都出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”的趨勢,大量的農(nóng)民工放棄進(jìn)城打工而回家務(wù)農(nóng),這也是造成近十年來開始出現(xiàn)的企業(yè)“用工荒”的重要原因之一。 另一方面,現(xiàn)行的土地制度還會降低城鎮(zhèn)化的質(zhì)量,剝奪了農(nóng)民應(yīng)有的土地增值收益,激發(fā)了社會矛盾。由于現(xiàn)行的土地所有權(quán)都?xì)w國家和集體所有,農(nóng)民對自己使用的土地缺乏有效的話語權(quán)和定價權(quán),在土地被征用時無法獲得應(yīng)有的土地轉(zhuǎn)讓收益,致使大量的土地溢價流入地方政府與開發(fā)商的腰包。 據(jù)研究人員估計,通過高額的土地差價,農(nóng)民至少損失了30萬億的土地收益。還有學(xué)者經(jīng)過測算后得出的結(jié)果顯示,如果農(nóng)民能夠在土地交易中具有決定權(quán)的話,那么他們的人均真實收入將至少增加30%。在城鎮(zhèn)化的過程中,由于征地拆遷引發(fā)的社會矛盾也日益尖銳。中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會藍(lán)皮書》就曾指出,近年來,每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起,其中征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右。 不僅如此,現(xiàn)行的土地制度還成了我國農(nóng)村勞動生產(chǎn)率進(jìn)一步提高、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī);谢恼系K。我國農(nóng)村勞動生產(chǎn)率雖有所提高,但和發(fā)達(dá)國家相比仍差距甚遠(yuǎn)。比如美國大約有3億人口,但僅有400萬左右的農(nóng)民,平均每個農(nóng)民的供養(yǎng)人口超過75人。相比之下,中國有13.4億人口,專門從事農(nóng)業(yè)的人口卻有3億多,平均每個農(nóng)民僅供養(yǎng)不到5個人。以此推算,中國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅為美國的1/15。 造成我國農(nóng)村勞動生產(chǎn)率較低的原因有很多,但以家庭為基本單位的分散化的土地經(jīng)營模式無疑是最關(guān)鍵的因素。即使這些年來土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大,但鑒于法律法規(guī)的不完全和執(zhí)行成本較高,我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營水平依然比較低下。 有的人擔(dān)心,如果允許農(nóng)民對土地?fù)碛兴袡?quán)后,中國就會出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并現(xiàn)象,許多失去土地的農(nóng)民就會流離失所,進(jìn)而引發(fā)社會的不穩(wěn)定。其實,這種思維模式是陳舊的前工業(yè)化時代的產(chǎn)物,已經(jīng)基本上不合時宜。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動的現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中,日益壯大的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村剩余勞動力具有巨大的吸納能力,而不斷擴張的城鎮(zhèn)規(guī)模又成為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦挠行菁{器。這一點已經(jīng)為絕大多數(shù)的工業(yè)化國家的歷史所證明。因此,只要政策得當(dāng),允許農(nóng)民將土地推向市場化,就不但能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民更高的土地收益,還能夠有力地推動城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,從根本上解決中國目前“半拉子”城鎮(zhèn)化的問題。 基于中國的現(xiàn)實情況,在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中,考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在許多地區(qū)已較為普遍,因此可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化改革,先行允許農(nóng)民擁有對自家宅基地自由處置權(quán)。在條件成熟的時候,對農(nóng)民的承包土地也賦予同樣的處置權(quán),實現(xiàn)土地市場的自由交易。如果農(nóng)民能夠獲得土地交易的全部收益,事實上也會增加他們進(jìn)城的動力和生活能力。 在此前提下,再輔之以戶籍制度的改革,農(nóng)民真正落戶城鎮(zhèn)的積極性和主動性就會大大增加。如此,我國城鎮(zhèn)化的水平就能迅速提高,全面實現(xiàn)小康的發(fā)展目標(biāo)才能順利實現(xiàn)。
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