張泓銘
1945年生于上�！，F(xiàn)任全國政協(xié)委員、上海市政府參事、住建部專家委成員、上海社科院研究員。
1992年起專門研究房地產(chǎn)問題，主持、參與房地產(chǎn)研究課題數(shù)十項，主撰、主編出版房地產(chǎn)著作 《住宅經(jīng)濟學》、《上海房地產(chǎn)發(fā)展》、
《中國城市房地產(chǎn)管理——原理、方法和實踐》、《激蕩年代中國房地產(chǎn)批判》等，撰寫房地產(chǎn)研究報告、學術論文、評論、建議、提案幾百篇，十多次獲得全國和上海市科研成果獎。
長期以來，社會關注的房地產(chǎn)調(diào)控，主要是對住房市場的調(diào)控。住房市場萬眾相連、萬業(yè)相關、全民關注。自2010年開始的一輪房地產(chǎn)調(diào)控，被輿論稱為史上最嚴厲的調(diào)控，未來到底走向何處？各種利益群體有不同的期望。我的設想和期望是，遵照中共十八大“以科學發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線”的精神，精確抓住住房需求這個關鍵環(huán)節(jié)，圍繞需求展開供給方面的一系列安排，進行平穩(wěn)化調(diào)控。
調(diào)控其實是調(diào)節(jié)和控制的簡稱，而且有寬松和緊縮兩個方向。一般輿論把房地產(chǎn)調(diào)控僅僅理解為緊縮性的，俗稱“打壓房地產(chǎn)”，這是片面的。
中國的房地產(chǎn)業(yè)和市場，發(fā)端于1984年中共十二屆三中全會確認的
“社會主義商品經(jīng)濟”體制。與此相適應，1986年建設部設立了房地產(chǎn)業(yè)司，與國家綜合管理部門，土地、貨幣、財政等專業(yè)管理部門一起構(gòu)成了房地產(chǎn)管理體系。自此，中國的房地產(chǎn)調(diào)控從未間斷。
在我看來，調(diào)控其實是調(diào)節(jié)和控制的簡稱，而且有寬松和緊縮兩個方向。一般輿論把房地產(chǎn)調(diào)控僅僅理解為緊縮性的，俗稱“打壓房地產(chǎn)”，這是片面的。完整地看，28年來，中國房地產(chǎn)調(diào)控大體經(jīng)歷了
1985-1988年的寬松、1989-1991年的緊縮、1992-1993年的寬松、1994-1998年的緊縮、1999-2004年的寬松、2005-2008年的緊縮、2009年的寬松、2010年以后的緊縮，總共四個回合、八個輪次。
縱觀28年尤其是近8年的歷史，中國房地產(chǎn)調(diào)控是在不斷完善的，已經(jīng)形成一個較為完備的系統(tǒng)。這體現(xiàn)在六個方面：調(diào)控的目的，從主要追求房地產(chǎn)經(jīng)濟的增長，到把房地產(chǎn)經(jīng)濟增長同國民經(jīng)濟增長的穩(wěn)定結(jié)合起來；調(diào)控的思路，從主要考慮經(jīng)濟方面的要求，到把經(jīng)濟方面的要求和社會方面的要求結(jié)合起來；調(diào)控的環(huán)節(jié)，從主要調(diào)節(jié)供給端如土地出讓、開發(fā)信貸入手，到供給端和需求端的一起調(diào)節(jié)結(jié)合起來；調(diào)控的手段，從主要采用經(jīng)濟手段，向經(jīng)濟手段和行政手段的結(jié)合發(fā)展；調(diào)控的線路，從主要在住房市場這一主翼上單獨著力，向市場主翼和保障側(cè)翼兩翼同時著力發(fā)展；調(diào)控的動力，從主要是中央政府的積極性，向中央政府和地方政府兩個積極性的發(fā)揮轉(zhuǎn)變。可以看到，由于以上六個方面的良性轉(zhuǎn)變，目前房地產(chǎn)調(diào)控的正面效應正在顯現(xiàn)。
全面來看，中國房地產(chǎn)調(diào)控尚存在不足，至少有兩個問題需要改善。第一個是，調(diào)控頻繁反復。第二個是，在調(diào)控的關鍵——需求問題上，把握不夠精確。以上兩個問題互相糾纏，導致調(diào)控的效果并不始終眾口稱好。
所謂房地產(chǎn)調(diào)控的平穩(wěn)化是指：保持房地產(chǎn)管理基本思路和基本政策的相對穩(wěn)定；因應市場供求的失衡，要實施調(diào)控變向時，次數(shù)不能太頻繁，力度也不宜過大。
進入21世紀以來的這13年，由于住房市場越來越成型，同人們的利益相關越來越密切，人們的關注度越來越高，因此對頻繁反復的調(diào)控感覺就特別強烈。這是正常的，其中隱含著全社會對于房地產(chǎn)調(diào)控平穩(wěn)化的殷切期盼。
對房地產(chǎn)業(yè)和市場實行調(diào)控是有必要的，但頻繁反復的調(diào)控卻不利于房地產(chǎn)業(yè)和市場的健康發(fā)展。最大的弊端，是會讓房地產(chǎn)經(jīng)濟甚至各級行政陷入某種無序狀態(tài)。所以，就合符邏輯地提出了房地產(chǎn)調(diào)控平穩(wěn)化的要求。所謂房地產(chǎn)調(diào)控的平穩(wěn)化是指：保持房地產(chǎn)管理基本思路和基本政策的相對穩(wěn)定；因應市場供求的失衡，要實施調(diào)控變向時，次數(shù)不能太頻繁，力度也不宜過大。
要實現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控的平穩(wěn)化，必須首先明確房地產(chǎn)發(fā)展的目的�！胺康禺a(chǎn)業(yè)是為人們提供生活、工作和經(jīng)營所需空間載體的產(chǎn)業(yè)，它應該適應經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要”，這是房地產(chǎn)發(fā)展的目的和內(nèi)在邏輯，也是房地產(chǎn)調(diào)控的主要依據(jù)。當房地產(chǎn)發(fā)展能夠滿足經(jīng)濟社會對空間載體實際需要的時候，較大的房地產(chǎn)調(diào)控變向應該說是不需要的
（小的調(diào)整是永遠不能避免的）。只有當房地產(chǎn)發(fā)展不能適應這種實際需要時，比如供給遠大于實際需要或?qū)嶋H需要遠大于供給，就要進行或松或嚴的調(diào)控變向。是否要實施房地產(chǎn)調(diào)控變向，主要依據(jù)的是房地產(chǎn)發(fā)展能否滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對空間載體實際需要，而非其他。
那么，房地產(chǎn)調(diào)控變向同國民經(jīng)濟增長又是何種關系？要不要服從國民經(jīng)濟增長的要求？要不要考慮財政增長的要求呢？粗略地看，房地產(chǎn)發(fā)展及其調(diào)控變向，好像是應該服從國民經(jīng)濟增長和財政增長的要求。其實，應該細分兩種不同的情況，不能戴著國民經(jīng)濟這頂大帽子一概而論。第一種情況是，當國民經(jīng)濟增長需要（或不需要）更多（或太多）的實際空間時，房地產(chǎn)發(fā)展應該適應這種需要并實行調(diào)控變向，實施新的調(diào)控措施，這已經(jīng)包含在前面所說的房地產(chǎn)發(fā)展的目的當中了。第二種情況是，如果單純是為了國民經(jīng)濟增長即GDP或財政的需要，而這種需要又是游離于社會經(jīng)濟對空間載體的實際需要時，則房地產(chǎn)發(fā)展不應該滿足這種需要，不應該有調(diào)控變向。我們既反對所謂的“房地產(chǎn)綁架國民經(jīng)濟”論，也反對“國民經(jīng)濟綁架房地產(chǎn)”說。
有人可能會問：難道在國民經(jīng)濟遇到大的困難時，房地產(chǎn)發(fā)展也可以“袖手旁觀、見死不救”嗎？不是的。在國民經(jīng)濟的危機關頭，房地產(chǎn)可以是一味救市的良藥。比如，上世紀90年代中后期，由于東亞金融危機導致中國經(jīng)濟困難，當時中央政府就提出
“房地產(chǎn)和住宅支柱產(chǎn)業(yè)”的新概念，實行寬松的房地產(chǎn)調(diào)控政策
（包括一定程度對于住房投機的包容），以推動經(jīng)濟增長，并在世紀之交取得明顯成效。這種用房地產(chǎn)救經(jīng)濟的做法，在海外更是屢見不鮮。但是，這種房地產(chǎn)良藥的使用及其調(diào)控變向，只適用于經(jīng)濟危機的困難狀態(tài)，不能在一般意義的困難狀態(tài)中使用。而且，即便在危機狀態(tài)使用寬松的房地產(chǎn)調(diào)控政策，也有時間的限制。也就是說，一旦經(jīng)濟轉(zhuǎn)暖，就應該適時將房地產(chǎn)的寬松政策轉(zhuǎn)換成正常，不至于因?qū)捤烧唛L期持續(xù)而造成房地產(chǎn)的過熱甚至泡沫，然后在泡沫不可收拾時，再來一輪新的緊縮調(diào)控，導致反復折騰。
房地產(chǎn)調(diào)控的平穩(wěn)化同長效化又是什么關系呢？房地產(chǎn)調(diào)控的長效化，早在2006年前后就有人提出，近一兩年尤甚。起自2010年的本輪房地產(chǎn)調(diào)控，由于措施的完整和嚴厲，終于暫時遏制了房地產(chǎn)的過熱。部分人感到，房地產(chǎn)市場熱度的下降影響了產(chǎn)業(yè)界的收入，也影響了GDP和財政增長，于是不斷發(fā)出希望放松緊縮的聲音。針對這種言論和期望，另一部分人認為不能放松調(diào)控，重提長效化的概念，遂成當下流行。其實，“房地產(chǎn)調(diào)控”的定義本身就包含著長效的意思，因為只要有市場，政府總是要調(diào)控的、永遠要調(diào)控的。而當下對于調(diào)控長效化的各種表述，是特指本輪調(diào)控的
“從緊”措施要持續(xù)下去，比較狹義。相較而言，調(diào)控“平穩(wěn)化”更加明確了房地產(chǎn)調(diào)控的內(nèi)在要求和表現(xiàn)姿態(tài)，總體性更強，應予提倡。
將需求作為房地產(chǎn)調(diào)控的關鍵，是市場經(jīng)濟的一般要求。除此之外，還要精確分析、區(qū)分和處理不同的住房需求，給出相應的調(diào)控思路。
房地產(chǎn)調(diào)控是一件復雜事物，該如何入手？馬克思主義哲學告訴人們，生活常識也教會人們，處理復雜事物的主要策略之一是抓住關鍵。
房地產(chǎn)調(diào)控的關鍵是什么？就是需求。將需求作為房地產(chǎn)調(diào)控的關鍵，是市場經(jīng)濟的一般要求。同傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟不同，市場經(jīng)濟是需求導向的經(jīng)濟，離開了需求這個關鍵，供給就像盲人瞎馬，無所適從。在房地產(chǎn)經(jīng)濟中同樣如此，只有準確把握需求，才能在土地供給、規(guī)劃設計、開發(fā)資金、建設施工、竣工出售等供給方面作出有針對性的準確安排。這無論對于微觀的經(jīng)營主體，還是宏觀和中觀的管理主體，都是一樣的。所以，房地產(chǎn)調(diào)控將需求調(diào)節(jié)作為關鍵，是自然的也是必然的。多年來的房地產(chǎn)調(diào)控，大體上也是循著這一思路展開的。例如，最近一輪調(diào)控中對于住房需求不同情況的差別稅收、差別利率、限購、限貸等，都是沖著需求而去，思路是對頭的。
但是，僅僅一般性地將需求作為房地產(chǎn)調(diào)控的關鍵還不夠，還要精確分析、區(qū)分和處理需求。而實際情況還不夠理想。例如，在最近一輪調(diào)控中，對于住房需求有一些合理的差別化措施，如對于首次購房和二次購房的人群在貸款成數(shù)、貸款利率、貸款總額等方面有所區(qū)別，但這些差別化處理比較簡單，還欠充分。再如，最近幾年的調(diào)控中，提出了“抑制住房投資投機”口號，將投資和投機并列一棍子打死，沒有差別化處理。還如，在2012年的宏觀經(jīng)濟管理中，提出了“穩(wěn)增長”的要求，這是合理的。但不少城市以“穩(wěn)增長”為由，頒布了各種各樣的房地產(chǎn)市場微調(diào)措施，企圖刺激住房需求。這似乎同房地產(chǎn)調(diào)控相對立，導致各方關注。這種微調(diào)措施到底合理與否，高層管理部門也難一言定奪、公開明示。以上種種說明，在當前房地產(chǎn)調(diào)控中，對于關鍵的需求問題，精確化處理還應更加完善。這一切，緣于對住房需求理論的分析不夠徹底。為此，就要在理論層面上對于住房需求進行最基本的解析，為精確調(diào)控尋找理論的依據(jù)。
歸根結(jié)底，住房需求只有三類：
第一類住房需求，是自住需求，可簡稱“自需”。即購買者購買住房是為了自己居住。一般而言，購買第一套或第二套住房，都是自己居住使用的。在自住需求中，也含有投資性。但這種投資性是附加的，并非首要目的。
第二類住房需求，是他住需求，可簡稱“他需”。即購買者購買住房不是為了自己居住而是投資，通過租賃提供給別人居住或使用，并獲取投資回報。其客觀必然性在于，在住房市場中總有一部分人是不需要或不可能購買住房的，只需要或只可能租賃別人投資的住房居住。住房他住需求的投資對于穩(wěn)定市場，有正面的作用。
第三類住房需求，是無住需求，可簡稱“無需”。即購買者購買住房既不是為了自己居住，也非提供給他人居住，只是等待價格上升到自己的期望水平，拋售套現(xiàn)。這也是一種住房投資，但它的危害有四：一、侵占了社會的住房使用功能，浪費了寶貴的土地、資金、建筑材料和其他社會資源；二、加劇了供求矛盾，推升了住房價格，擾亂正常的市場秩序甚至社會秩序；三、制造住房市場虛假繁榮和泡沫，導致房地產(chǎn)業(yè)增加值快速增長、經(jīng)濟增長貢獻度提高和財政收入飆升的幻覺，增加了社會和經(jīng)濟管理的難度；四、它是一種虛假需求，是可以隨時拋向市場的供給，是住房市場風險的主要根源，甚至是金融風險和國民經(jīng)濟風險的主要誘因。
通過對住房需求理論層面的基本解析可知，合乎邏輯的房地產(chǎn)調(diào)控基本思路可分為三類：
第一類，對于住房自住需求，調(diào)控的基本思路應為鼓勵。即凡中國民眾，擁有或購買第一套、第二套住房，政府要給予鼓勵。多年來政策已經(jīng)有所體現(xiàn)，但還不夠，可以更加明確“鼓勵”之意。這符合經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、擴大內(nèi)需和民生第一的要求。
第二類，對于住房他住需求（也可稱為積極的投資），調(diào)控的基本思路應為允許。即對已經(jīng)有了第一套、第二套住房的居民，還允許他們投資購買第三套、第四套甚至更多的住房，放開購買投資用于出租。但是，當前的調(diào)控中，把投資和投機并列，誤傷了作為他住需求的投資。
第三類，對于住房無住需求（也可稱為消極的投資），調(diào)控的基本思路應為限制。限制無住需求的投機，現(xiàn)在基本上已經(jīng)達成共識，并且正在調(diào)控中實施，如限購政策和差別化稅收、信貸政策等。但是問題依然存在，即調(diào)控主要是采取經(jīng)濟的手段還是行政的手段。
就調(diào)控的有效性而言，應以政府能完全掌控的兩種經(jīng)濟工具為主，再輔以政府和行業(yè)結(jié)合操控的兩種工具。在特殊時期，可以適度強化行政手段，但不能長久持續(xù)。
調(diào)控作為市場經(jīng)濟現(xiàn)象的房地產(chǎn)需求，主要應采取何種手段？答案應該是很明確的，就是：以經(jīng)濟手段為主，輔以適當?shù)男姓侄�；在特殊時期，可以適度強化行政手段，但不能長久持續(xù)。
調(diào)控房地產(chǎn)的經(jīng)濟手段有很多，大的經(jīng)濟手段有財政、信貸兩個方面。細分并落到房地產(chǎn)需求上，常用的有稅種稅率、費種費率、貸款數(shù)額
（含成數(shù)和總額）、貸款利率這四種經(jīng)濟工具。其中：稅種稅率、費種費率，是完全由政府掌控的，有很高的可控性和嚴肅性；貸款數(shù)額、貸款利率，是政府指導和金融行業(yè)共同操控的，可控性要低一些。所以，從調(diào)控的有效性而言，應以政府能完全掌控的兩種經(jīng)濟工具為主，再輔以政府和行業(yè)結(jié)合操控的兩種工具。在政府掌控的兩種工具中，稅種稅率的嚴肅性和重要性超過費種費率，應成為政府主要采取的工具。政府和行業(yè)結(jié)合操控的兩種工具中，貸款數(shù)額的可控性比貸款利率更強，應該成為主要的工具。
根據(jù)
“鼓勵自住需求、允許他住需求、限制無住需求”的基本調(diào)控思路，在運用以上經(jīng)濟手段和工具時，對自住需求應該采取少稅種、低稅率、少費種、低費率、高貸款數(shù)額、低利率的鼓勵性原則辦法；對他住需求應該采取少稅種、正常稅率、少費種、正常費率、正常貸款數(shù)額和利率的允許性原則辦法；對無住需求應該采取少稅種、高稅率、少費種、高費率、低貸款數(shù)額和高利率的限制性甚至懲罰性原則辦法。以上對三種需求都采取少稅種、少費種的辦法，是同擬議中的房地產(chǎn)稅費改革總體要求，即減少流通環(huán)節(jié)稅費種類、增加持有環(huán)節(jié)稅費種類的要求相一致的。當然，即便是同樣的“少稅種、少費種”原則性辦法，對自住需求和無住需求，還應該有或多或少的區(qū)別。由此可以達到三個目的：首先，是真正實現(xiàn)對需求有區(qū)分的有效調(diào)節(jié)；同時，減少流通環(huán)節(jié)的稅費種類以加快全部房地產(chǎn)資源的流通速度，增加持有環(huán)節(jié)的稅費種類以推動存量房地產(chǎn)資源的優(yōu)化，從流通環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)兩個方面入手，共同實現(xiàn)提高房地產(chǎn)資源效率的目的；最后，還有平衡稅負的目的，有利于政府收入和支出的穩(wěn)定安排，減少房地產(chǎn)調(diào)控和稅費改革的阻力。
以上是針對三種不同住房需求精確調(diào)控的原則性辦法，但如何對待爭議頗大、具有強烈行政手段意味的住房限購政策呢？
首先要承認，住房限購政策有其合理性。早在2010年4月，國務院就發(fā)出通知，為遏制部分城市房價過快上漲要采取一系列措施，包括“地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)”，這就是限購的由來。但是此后，鮮有城市實施，因此，全國房地產(chǎn)市場并未真正平穩(wěn)下來。所以當年9月，國家管理部門再次強調(diào)限購政策，許多城市才開始實施。隨即，全國市場有明顯的平穩(wěn)趨勢�？梢�，限購政策的速凍效果比較明顯，也證明了適當?shù)�、果斷的行政措施對于房地產(chǎn)調(diào)控的必要性和合理性。
但是，限購政策也有其局限性。從短期來看，它阻斷了住房消費升級換代、擴大消費或降級換代、節(jié)約消費的可能性。從長期來看，它將阻斷住房租賃市場后續(xù)房源的持續(xù)供給，損害租賃市場的供求平衡，最終可能導致租金大幅上升。調(diào)整的思路是：一方面，鼓勵、允許合理的住房需求行為；另一方面，通過限制性甚至懲罰性的經(jīng)濟手段，防范、抑制不合理的住房需求。
當然，在這一過程中又會產(chǎn)生很多新問題，比如，我們?nèi)绾螀^(qū)分三種不同的住房需求？現(xiàn)在對于第一套和第二套自住住房的確認，沒有太大的困難。問題是對于第三套開始的住房，如何確認是他住的還是無住的呢？這需要加設一個鑒別和確認的技術環(huán)節(jié)——即住房租賃登記和租金收入的納稅證明。住房租賃登記和租金收入納稅，是多年前一些城市已經(jīng)頒布的管理規(guī)定，可惜沒有很好實施，沒有收到實效。住房租賃登記有無必要或如何實施，尚可研討，而住房租金收入納稅應無不當，躊躇僅在稅率的高低。第三套住房開始的全部住房，在取得產(chǎn)權登記以后的一年之中，只要有一定數(shù)量的租金納稅證明，則可以確認該住房為他住需求，只交納正常的稅費。反之，則課以懲罰性稅費。設置這一技術環(huán)節(jié)，不僅能解決多年來租賃管理的難題，增加合理的稅收，而且能解決允許他住需求、限制無住需求的政策區(qū)別難題。同時，對于產(chǎn)業(yè)的正常經(jīng)營、市場的健康運行，提供了一個穩(wěn)定的、寬松的環(huán)境。
（演講時間：2012年12月18日）