發(fā)展新能源是實現低碳經濟的行之有效的途徑，對保護環(huán)境具有重要的意義。然而，目前新能源面臨著財政補貼不及時、缺乏新能源發(fā)電配額標準以及融資困難等因素，制約了它的發(fā)展。尤其是面對美國、歐盟等國家采取雙反政策，我國新能源財政補貼環(huán)節(jié)以及手段應有所改善。根據發(fā)達國家新能源財政補貼政策現狀，結合我國新能源財政補貼的不足，我國新能源產業(yè)發(fā)展的財政補貼政策急需完善。
新能源包括風能(主要是風力發(fā)電)、太陽能、生物質能、地熱能、潮汐能等，目前我國具有規(guī)�；�、發(fā)展速度較快的新能源產業(yè)主要是風電、太陽能和生物質能產業(yè)。新能源屬于新興產業(yè)，在產業(yè)發(fā)展初期，受國內外因素的影響，其發(fā)展受到一定制約。
風電產業(yè)
我國風電產業(yè)發(fā)展速度快，形成了一定的市場規(guī)模。截止2011年底，我國風電裝機容量達到6.2萬兆瓦，2012年國家擬核準的風電項目計劃裝機容量是4.8萬兆瓦，已提前實現《風電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出的到2015年風電總裝機容量達到10萬兆瓦。隨著風電裝機容量的規(guī)�；l(fā)展，風電產業(yè)存在的問題越加凸顯。
風電上網難，缺乏鼓勵消納風電的價格政策，電力外送通道建設遲緩，地方政府盲目吸引投資，缺乏綠色能源意識，加之風電制造業(yè)核心技術競爭力弱，自主研發(fā)技術薄弱，風電機組大多是組裝而不是真正意義上的制造。使得風電產業(yè)受到嚴重的制約。
太陽能產業(yè)
我國利用太陽能大規(guī)模產業(yè)化發(fā)展主要是太陽能熱水器和光伏發(fā)電，而太陽能熱水器發(fā)展較早，其占市場份額居全球第一，技術處于世界領先地位，但光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展較晚，存在技術弱、成本高等問題。鑒于太陽能熱水器產業(yè)發(fā)展已成熟，這里重點分析我國光伏產業(yè)發(fā)展遇到的瓶頸。
1.光伏發(fā)電產業(yè)。首先，發(fā)電成本高。相對于火電和風電而言，光伏發(fā)電成本較高。2010年火電成本為0.3元，風電發(fā)電成本0.5-0.6元，而光伏發(fā)電成本高達2.5-3.5元。其次，太陽能發(fā)電上網穩(wěn)定性差，對電網沖擊較大。由于儲能技術的不完備，太陽能發(fā)電存在著間歇性和隨機性的特點，太陽能發(fā)電上網后對電網電壓和安全穩(wěn)定運行存在負面影響，必須借助常規(guī)電力進行調峰。
2.光伏制造業(yè)。首先，光伏制造業(yè)依賴國外市場，國內需求不足。隨著國外經濟的下滑，光伏市場需求銳減，尤其隨著美國雙反政策的實施，制約著我國光伏產品出口，致使光伏制造產業(yè)處于行業(yè)危機中，多數中小企業(yè)都已停產，甚至倒閉。其次，多晶硅產能過剩，技術含量低。由于早期我國多晶硅主要依賴進口，隨后國家實施自主研發(fā)政策，國內企業(yè)大量擴容，出現產能過剩。我國多晶硅技術含量低，也造就我國一部分多晶硅材料從國外進口。這些因素造成我國光伏制造業(yè)舉步維艱。
生物質發(fā)電產業(yè)
生物質發(fā)電成本高、原料來源不足以及融資困難是生物質發(fā)電產業(yè)遇到的主要問題。
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新能源：發(fā)達國家財政補貼及我國財政補貼現狀 |
財政補貼是政府對新能源產業(yè)發(fā)展的主要政策措施之一，發(fā)達國家在新能源發(fā)展政策上都有強有力的支持。我國目前財政補貼主要對新能源企業(yè)的技術研發(fā)以及投入生產。
發(fā)達國家的新能源財政補貼政策
日本政府高度重視新能源的開發(fā)利用，不但對新能源的開發(fā)進行了立法，而且倡導新能源技術的研發(fā)，政府每年投入大量的資金用于新能源的開發(fā)利用。例如，1993年實施“新陽光計劃”，每年日本政府為新能源技術研發(fā)補助約362億日元，預計該計劃將延續(xù)到2020年。美國對新能源的開發(fā)利用給予大量的財政補貼，1992年《能源政策法》規(guī)定，對新能源投入生產給予財政補貼。為加快發(fā)展風力發(fā)電產業(yè)，鼓勵風力發(fā)電投資生產，2007年美國提高了風力發(fā)電的財政補貼額度，將風力發(fā)電的財政補貼從15美元/MW調整至20美元/MW。2009年奧巴馬簽署《美國復蘇與再投資法案》，對發(fā)展高效電池、智能電網、可再生能源等實施7870億美元的投資補貼。德國的財政補貼是新能源產業(yè)發(fā)展的強有力的助推器。德國從新能源的研發(fā)、生產到消費給予了一系列的財政補貼政策。2008年聯邦政府撥款大約2億歐元用于可再生能源研發(fā)。在新能源投資補貼方面，德國政府對風力發(fā)電投資者直接進行財政補貼。在新能源產出補貼方面，對不同運營成本的運營商給予金額不等的財政補貼。如對生物質發(fā)電設備財政補貼額為3.9歐分至21.5歐分，對太陽能發(fā)電設備財政補貼額為45.7歐分至62.4歐分，對地熱發(fā)電設備財政補貼額為7.16歐分至15歐分，對陸地風能發(fā)電設備財政補貼額為8.7歐分至5.5歐分，對近海風能發(fā)電設備財政補貼額為9.1歐分至6.19歐分。
我國對新能源的財政補貼政策
隨著2005年我國頒布了《中華人民共和國可再生能源法》，新能源產業(yè)發(fā)展受到了財政的大力扶持。為促進可再生能源開發(fā)利用的技術進步，加快可再生能源產業(yè)的發(fā)展，中央政府將可再生能源開發(fā)利用的技術以及產業(yè)化的發(fā)展列入了科技發(fā)展與高技術產業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領域。自2006年1月1日起中央財政對可再生能源開發(fā)利用的科學技術研究、應用示范和產業(yè)化發(fā)展給予補貼。為提高財政資金的使用效率，更好地發(fā)展可再生能源，2006年5月實施《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》(財建[2007]371號)，中央財政設立專項資金，采取無償補助和貸款貼息兩種措施重點扶持潛力大、前景好的石油替代(重點扶持生物乙醇燃料、生物柴油等)、建筑物供熱、采暖和制冷(重點支持太陽能、地熱能等在建筑物種的推廣應用)，以及發(fā)電(重點扶持風能、太陽能、海洋能等發(fā)電的推廣應用)等可再生能源的開發(fā)利用。
為促進可再生能源發(fā)電產業(yè)的發(fā)展，國家發(fā)改委于2006年1月1日頒布并實施《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，對風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質發(fā)電(包括農林廢棄物直接燃燒和氣化發(fā)電、垃圾焚燒和垃圾填埋氣發(fā)電、沼氣發(fā)電)、海洋能發(fā)電和地熱能發(fā)電實施價格補貼。如對生物質發(fā)電補貼電價標準為每千瓦時0.25元。2008年為加快我國風電裝備制造業(yè)技術進步，促進風電產業(yè)發(fā)展，財政部制定了《風力發(fā)電設備產業(yè)化專項資金管理暫行辦法》。中央財政安排專項資金支持風力發(fā)電設備產業(yè)化。為加快太陽能產業(yè)的發(fā)展，2009年實施了太陽能屋頂計劃，中央財政安排專門資金對光電建筑應用示范工程予以補助，彌補光電應用的初始投入，同時鼓勵地方政府實施相關的財政政策予以資金的扶持。2009年為促進光伏發(fā)電產業(yè)技術進步和規(guī)�；l(fā)展，中央財政從可再生能源專項資金中安排一定資金，支持光伏發(fā)電技術在各類領域的示范應用及關鍵技術產業(yè)化發(fā)展。根據技術先進程度、市場發(fā)展狀況等確定各類示范項目的單位投資補助上限。并網光伏發(fā)電項目原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助，偏遠無電地區(qū)的獨立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補助。2010年在上海、長春、深圳、杭州、合肥等5個城市試點對私人購買新能源汽車給予財政補貼政策。
財政補貼環(huán)節(jié)單一影響供需平衡
我國目前新能源財政補貼主要在新能源技術的研發(fā)和投資生產環(huán)節(jié)，財政補貼對新能源供給產生了激勵效應，但缺乏在消費環(huán)節(jié)的財政補貼，缺少對新能源需求的財政補貼機制。雖然2010年在上海、長春、深圳、杭州、合肥等5個城市試點對私人購買新能源汽車給予財政補貼政策，但這種財政補貼方式并未直接補貼給消費者，而是一種間接補貼形式，對消費者的刺激效應大打折扣。新能源的需求不足將直接影響其供給，也就是說，即使政府對新能源的投資生產給予大量財政補貼，供給旺盛，若需求的不足直接導致新能源產品的價格下降，收益較小，還是會進一步會影響新能源的投資生產。
財政補貼的范圍窄不利于新能源整體產業(yè)的發(fā)展
盡管我國2005年頒布《中華人民共和國可再生能源法》，強調對可再生能源的財政補貼，但縱觀近五年的財政補貼政策，不難發(fā)現，我國對新能源財政補貼偏重于對風電產業(yè)、光電產業(yè)、生物質發(fā)電等，而地熱能等產業(yè)的財政補貼較少，不利于新能源整體產業(yè)的整體發(fā)展，影響著新能源產業(yè)結構。
缺乏財政補貼監(jiān)督機制導致新能源產業(yè)生命力減弱
我國對可再生能源、風電產業(yè)、光電產業(yè)等給予了一定的財政投入，但缺乏相應的監(jiān)督機制。媒體曾報道，新疆某大型光伏發(fā)電基地，為減少成本，在基地建設時偷工減料，導致光伏發(fā)電基座壽命較短，影響光伏發(fā)電產業(yè)的長期有效的發(fā)展。政府在該基地建設時給予大量的財政投入，但缺乏對投入生產建設的監(jiān)督，不利于新能源產業(yè)的長期發(fā)展。再比如，有些企業(yè)名義上利用光伏自助發(fā)電用來企業(yè)的生產、加工，但實質上是騙取貼息貸款和財政的無償補助，導致財政資金的浪費，致使一些財政補貼未能在新能源產業(yè)發(fā)展道路上發(fā)揮真正的作用。
面對美國、歐盟等國家采取雙反政策，制約我國新能源制造業(yè)發(fā)展，尤其光伏產業(yè)受到重創(chuàng)的情況。我國應積極擴大國內需求，推進新能源產品的國內消納。通過擴大新能源發(fā)電規(guī)模，帶動新能源制造業(yè)的發(fā)展。
新能源財政補貼的思路
從新能源財政補貼的環(huán)節(jié)來看，財政補貼應著眼于新能源產業(yè)鏈中的下游產業(yè)，比如對新能源吸納給予補貼。隨著國外雙反政策的實施，外需受到重創(chuàng)，如何解決新能源國內消納問題，是促進新能源產業(yè)發(fā)展的關鍵。通過下游產業(yè)的財政補貼，刺激新能源下游產品的需求，帶動整個新能源產業(yè)的發(fā)展。比如新能源發(fā)電，其財政補貼主要在新能源發(fā)電和電網環(huán)節(jié)。目前我國新能源出現產能過剩，其重要的原因是很多產能消費受限，國內消納不足，缺乏配額制。因此，財政補貼的環(huán)節(jié)應重點在新能源下游企業(yè)或下游產品消費上。
從財政補貼對象來看，主要對核心技術、下游產業(yè)發(fā)展的設備、上網價格、新能源消費品等。就新能源發(fā)電而言，對新能源制造業(yè)主要是對核心技術的研發(fā)補貼；對新能源電廠所使用的發(fā)電設備、發(fā)電技術以及企業(yè)的投資和上網價格應給予補貼，通過對電廠的補貼，解決國內對新能源設備的消納問題，帶動新能源制造業(yè)的發(fā)展；同時，應對電網輸電設備、并網技術給予一定的補貼，促進電網吸納新能源的電量。目前出現的所謂新能源產能過剩，其原因是在缺乏配額制的情形下，新能源發(fā)電不穩(wěn)定(尤其是風能和太陽能)，電網不愿接受其發(fā)電，導致新能源發(fā)電作為調峰手段。因此，在對電廠補貼的同時，給予電網一定的補貼。
從新能源補貼的方式來看，采取直接補貼與間接補貼相結合的方式。直接補貼主要是政府利用國家預算資金直接對技術研發(fā)、設備價格、上網價格、輸電設備以及新能源消費給予補貼。間接補貼主要是稅收優(yōu)惠、投資抵免等補貼方式。
促進新能源財政補貼的政策
現行的財政補貼存在補貼環(huán)節(jié)單一、范圍窄等缺陷，為提高新能源技術的研發(fā)、鼓勵新能源下游產業(yè)帶動上游產業(yè)發(fā)展以及刺激新能源國內消納，應改變新能源補貼的環(huán)節(jié)，擴大新能源財政補貼的范圍，同時應采取不同的財政補貼方式，使財政補貼在新能源領域發(fā)揮激勵效應。
完善財政補貼的方式。實施系統(tǒng)性的財政補貼政策，在新能源各產業(yè)鏈上實施不同的財政補貼政策，即實施新能源研發(fā)補貼、投資生產補貼(包括直接補貼和貸款貼息的間接補貼)、消費補貼等政策�，F行的財政補貼主要是新能源研發(fā)補貼、投資生產補貼、上網定價補貼以及財政貼息，缺乏新能源消費補貼。對新能源研發(fā)的財政補貼有利于推進新能源技術提高，促進新能源的開發(fā)，提高新能源開發(fā)效率。但在生產環(huán)節(jié)的財政補貼，如投資生產補貼，若過度進行投資生產補貼可能會導致價格的扭曲，不利于市場機制在新能源領域的發(fā)揮，干擾新能源產業(yè)的發(fā)展；同時，由于政府在投資生產環(huán)節(jié)給予大量的補貼，激勵新能源的投入生產，增加了新能源的供給，而缺乏在消費環(huán)節(jié)給予的財政補貼，難以實現新能源產需平衡，反過來會影響新能源生產價格，從而阻礙新能源產業(yè)的發(fā)展。因此，政府應實施系統(tǒng)性的財政補貼政策，加強對新能源消費環(huán)節(jié)的財政補貼，刺激新能源的消費需求。
擴大財政補貼范圍。我國目前財政補貼比較傾向于風電產業(yè)、太陽能產業(yè)和生物質能產業(yè)，而對地熱能、海洋能等產業(yè)的財政補貼匱乏。首先，從新能源整個產業(yè)結構來看，我國在優(yōu)先發(fā)展風電和光電產業(yè)的同時，應逐步開發(fā)地熱能、海洋能以及其他可再生能源，使得新能源產業(yè)結構均衡發(fā)展。因此，隨著風電產業(yè)和光電產業(yè)的發(fā)展逐漸走向成熟，應擴大財政補貼范圍，加大對海洋能、地熱以及可再生能源的技術研發(fā)、投資生產的財政補貼。其次，從新能源消費環(huán)節(jié)來看，應擴大新能源消費補貼范圍，一方面要擴大新能源產品的消費補貼范圍，把更多的新能源產品列入消費補貼范圍；另一方面向全國范圍內推行新能源消費補貼。再次，加大對電網投入的財政補貼。不僅對并網技術的研發(fā)給予補貼，而且要對電網輸出基礎設施加大投入。例如，內蒙古出現產能過剩，加大對北電南用的輸電設施建設的投資補貼。
加大新能源發(fā)電的財政補貼力度。盡快實施新能源發(fā)電配額制，加大對新能源財政補貼力度。財政補貼直接降低新能源的投資生產和消費成本，有利于促進新能源產業(yè)規(guī)模的發(fā)展。新能源建設初期，投資成本大，投資收益較小，因而，應加大財政對新能源的補貼，尤其加大財政投入，提升新能源技術。目前新能源的財政補貼應重點傾向幾個環(huán)節(jié)：第一，加大對新能源研發(fā)的投入，提升新能源技術水平。建議吸取德國的做法，每年政府設立專項資金用于新能源技術研發(fā)，尤其目前我國新能源發(fā)電并網技術有待進一步提高，提高新能源并網電價的補貼，增強新能源發(fā)電的效率。第二，加大對新能源產出的補貼，提高新能源產出水平。在投資生產環(huán)節(jié)實施兩步補貼法后，根據新能源產出量給予一定的財政補貼，以刺激新能源的供給量。第三，加大對新能源消費補貼，刺激新能源消費需求。加大對新能源消費補貼，增強新能源的國內需求，形成由需求帶動生產良性發(fā)展機制，壯大新能源產業(yè)規(guī)模，促進新能源產業(yè)長期發(fā)展。例如，我國五年內對購買新能源產品的消費者，給予10%的財政補貼，或者對諸如太陽能熱水器等實施以舊換新的財政補貼政策。
健全財政補貼監(jiān)督機制。目前我國對新能源財政補貼缺乏長期監(jiān)督約束機制，導致財政補貼資金的使用效益差強人意。比如，我國曾對建立沼氣池給予一定的財政補貼，但財政補貼后，很多沼氣池并未發(fā)揮作用，一方面與其成本有關，另一方面也反映了我國的財政補貼缺乏相應的評估、監(jiān)督約束機制。隨著我國新能源發(fā)展，財政補貼額不斷增長，應建立財政補貼監(jiān)督約束機制，使得財政補貼真正發(fā)揮促進新能源產業(yè)發(fā)展的作用。