十八大以來，新一代國家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化將成為拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力。12月16日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。如何理解城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)？未來中國的城鎮(zhèn)化將面臨哪些問題和挑戰(zhàn)？如何應(yīng)對以趨利避害？值得深入思考。
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城鎮(zhèn)化如何拉動(dòng)內(nèi)需增長？ |
2011年，中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，達(dá)51.3%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過了農(nóng)村常住人口。目前中國的城鎮(zhèn)化率只是達(dá)到了世界平均水平，與發(fā)達(dá)國家通常城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%的水平相比，我國城鎮(zhèn)化水平依然滯后，未來還有20%-30%的提升空間，2億到3億人口還要涌入城市。
據(jù)有關(guān)測算，中國城鎮(zhèn)化率每增加一個(gè)百分點(diǎn)，將能帶來7萬億元的投資和消費(fèi)需求。到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)60%左右。未來7-8年，中國城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的資金需求（包括市政公共設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障）將超過40萬億元。其中，社會(huì)保障支出大約需要支付15萬億到20萬億，若要不斷提高較低的社會(huì)保障水平，支出總額可能會(huì)不斷膨脹。
目前中國城鎮(zhèn)的市政公共設(shè)施普遍欠賬嚴(yán)重。2000-2008年，城市建設(shè)空間增加了1.06萬平方公里，增長了36%，但城市承載能力卻沒有相應(yīng)提高。以城市道路為例，道路面積由1978年的2.2億平方米增加到2008年的45.2億平方米，增長了20倍左右，但同期城市居民用汽車保有量增加了37倍，車均道路面積反而下降了45%。隨著城鎮(zhèn)人口的增加，市政公共設(shè)施的建設(shè)包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、水熱氣供應(yīng)、道路橋梁等，這部分資金需求約為16萬億。
從另一個(gè)角度計(jì)算，如未來10年新增城鎮(zhèn)人口4億左右（主要是農(nóng)民工），按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算，也能夠增加40萬億元的投資需求。
長期以來，有關(guān)中國的城鎮(zhèn)化模式引發(fā)了廣泛討論。是以大城市、特大城市為主？還是以中小城市特別是小城鎮(zhèn)為主？或者是大、中、小城市（城鎮(zhèn)）并存？可是說目前仍未取得共識。當(dāng)然，大城市有大城市的好處，如人口眾多有利于產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展尤其是服務(wù)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚可創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)等。但特大城市也帶來諸多問題，如交通擁擠、環(huán)境污染、房價(jià)高企、社保水平跟不上、工作生活壓力大等。中國地域廣闊、人口眾多，各省各地之間的差異明顯，城鎮(zhèn)化應(yīng)因地制宜，大、中、小城市（城鎮(zhèn)）并存發(fā)展。當(dāng)前特別要大力發(fā)展那些勞動(dòng)力吸納程度高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元化并有地方特色、房價(jià)負(fù)擔(dān)得起的二三線城市。
考慮到中國目前正處于人均5000-6000美元的上中等收入國家發(fā)展階段，在這一特殊時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能再延續(xù)過去的粗放式、高投入、低效率模式，必須依靠科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和全要素生產(chǎn)率提高的新增長模式。與此相適應(yīng)，中國的城鎮(zhèn)化也應(yīng)該摒棄過去那種單純依靠房地產(chǎn)開發(fā)、大挖大建、不顧城市資源和環(huán)境承受力的粗放式特征，而代之以科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、就業(yè)機(jī)會(huì)多的新型城鎮(zhèn)化。
在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的關(guān)系問題上，應(yīng)該是工業(yè)化特別是新型工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。一個(gè)城市，必須發(fā)展若干具有當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，才能支撐人口的增加和可持續(xù)發(fā)展。否則，單純依靠房地產(chǎn)或單個(gè)產(chǎn)業(yè)的單兵突進(jìn)，一旦經(jīng)濟(jì)下滑，單個(gè)產(chǎn)業(yè)失去比較優(yōu)勢，新城有可能人去樓空，變成“空城”、“鬼城”。從這個(gè)意義上說，城鎮(zhèn)化只能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。
城鎮(zhèn)化雖然帶來了大量的投資和消費(fèi)需求，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，為農(nóng)村居民脫貧致富創(chuàng)造了條件，但也帶了諸多問題。除上面提到的給城鎮(zhèn)的交通、環(huán)境、就業(yè)、教育、醫(yī)療等造成壓力外，過快的城鎮(zhèn)化還給農(nóng)村地區(qū)帶來耕地流失、拆遷補(bǔ)償?shù)汀⒗先撕土羰貎和�、農(nóng)地撂荒等諸多問題。問題的關(guān)鍵是如何處理好城鎮(zhèn)化和三農(nóng)發(fā)展的關(guān)系。
長期以來，為集中發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)，中國采取了城鄉(xiāng)戶口分離的戶籍制度和農(nóng)村集體土地管理制度。這兩項(xiàng)制度不僅嚴(yán)重束縛了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，也限制了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。事實(shí)上，目前統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化率只是按城鎮(zhèn)地區(qū)常住人口（即居住超過半年）所計(jì)算的比例，并非真正意義上的城鎮(zhèn)化率。這也是為什么政府提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（即農(nóng)民工）市民化的原因。
要解決農(nóng)民工市民化問題，就必須克服三方面的權(quán)利缺失：一是作為城鎮(zhèn)居民的權(quán)利缺失，二是作為勞動(dòng)者的權(quán)利缺失，三是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的缺失。
為克服農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)居民的權(quán)利缺失，目前城鄉(xiāng)分割的管理體制必須打破，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系。為此，必須盡快解決農(nóng)民工的戶籍問題，為他們建立人事檔案，使他們在就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、培訓(xùn)等方面擁有和城市群體同等的社會(huì)福利待遇。
為克服農(nóng)民工作為勞動(dòng)者的權(quán)利缺失，就必須構(gòu)建穩(wěn)定的勞資關(guān)系、合同關(guān)系和工資談判協(xié)商制度，加強(qiáng)農(nóng)民工的勞動(dòng)所得保護(hù)和合法權(quán)利維護(hù)。
為克服農(nóng)民工的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失，必須盡快改革征地制度，使農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)是農(nóng)村的建設(shè)用地，不是耕地。很多地方把耕地和建設(shè)用地不加區(qū)分，不僅造成了耕地流失，也大大低估了建設(shè)用地的價(jià)值。必須通過對農(nóng)村承包地、宅基地、山地、草場等資源的確權(quán)、登記和頒證，賦予農(nóng)民土地等資源完整的、有法律保障的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
城鎮(zhèn)化需要大量資金投入，錢從哪里來？由于資金需求巨大，僅以地方財(cái)政投資顯然難以完成。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，中國的地方政府并沒有建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化資金需求的多元化投融資機(jī)制，融資方式仍以銀行貸款為主，不僅難以滿足巨大的資金需求，而且最終還款來源還是土地收入。如果不能解決城鎮(zhèn)化中的資金需求問題，不僅可能會(huì)出現(xiàn)大量城市貧困人口，還會(huì)使城市病得更加嚴(yán)重，并由大城市向中小城市蔓延，降低城鎮(zhèn)的生活質(zhì)量，喪失城鎮(zhèn)化的本來含義。
筆者認(rèn)為，有三方面工作可做：一是中央和地方兩級政府都應(yīng)盡快在公共服務(wù)等領(lǐng)域明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、降低準(zhǔn)入門檻，讓更多民間資本和外資進(jìn)入，形成多元投資主體。二是通過調(diào)整國有資本配置，提高收租分紅比例，把收租分紅收益投入社會(huì)公益領(lǐng)域，也可為人口城鎮(zhèn)化創(chuàng)造有利條件。三是允許有還貸能力的縣發(fā)行城投債，也就是平臺(tái)債，并考慮適時(shí)推出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的私募債。