城鎮(zhèn)化進程是農(nóng)村人口轉為城鎮(zhèn)居民的歷史變遷過程，是城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)關系深刻變化的社會過程。由于歷史的、制度的原因，我國農(nóng)民轉為城鎮(zhèn)居民的渠道一直不暢，過程一直不順。目前我國要加快以人口轉移為目標的城鎮(zhèn)化進程，必須加強對農(nóng)民權益的保護，使有意愿進城的農(nóng)村人口順利實現(xiàn)轉移，讓不愿進城的農(nóng)民在農(nóng)村安心生產(chǎn)生活。只有農(nóng)民的權益得到充分尊重和有效保護，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉移才能順利實現(xiàn)，社會才能和諧穩(wěn)定，才能有效發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的正向促進作用。
    根據(jù)在重慶、河南的實地調(diào)研，結合過去的研究，從農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移的不同階段分析，要切實加強五個方面農(nóng)民權益的保護。

一、充分尊重和切實保護農(nóng)民選擇遷徙的自主權

　　城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差異，公民個人在城鄉(xiāng)發(fā)展機會的不同，政府為城鄉(xiāng)居民提供基本公共服務的不同，是農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉移的基本動力。在相同的城鄉(xiāng)環(huán)境條件下，由于不同農(nóng)戶的家庭人員構成、家庭經(jīng)營狀況、收入水平、社會關系不同，對由農(nóng)村轉向城鎮(zhèn)的要求差異較大。一個家庭究竟是在農(nóng)村安居樂業(yè)還是到城市工作和生活，謀求發(fā)展，從根本上講是農(nóng)民自己的事情。在現(xiàn)代民主憲政體制下，政府應尊重、保護農(nóng)民選擇合理遷徙的自主權，對此既不能限制，也不能強迫。對有進城落戶意愿的農(nóng)村居民，要尊重他們選擇進城的權利，而不是限制阻礙他們進城；也要尊重農(nóng)民選擇在農(nóng)村居住生活的權利，切實防止農(nóng)民“被進城、被上樓”。
　　尊重農(nóng)民進城落戶的自主選擇權，關鍵是認真落實2011年國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的有關政策。政策的重大突破之一是分類明確戶口遷移政策，降低戶口遷移門檻。居民在城鎮(zhèn)的落戶條件由過去的有合法住房優(yōu)先改為有穩(wěn)定就業(yè)優(yōu)先，并將租賃房納入合法住房范圍。政策明確規(guī)定，在縣級市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ�戶口。在設區(qū)的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所 （含租賃）同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ�戶口。中西部地區(qū)根據(jù)當?shù)貙嶋H，可以適當放寬職業(yè)年限的要求。
　　上述政策規(guī)定，無疑是那些已在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)、有合法住房、希望在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村居民期盼已久的好政策。但在實踐中，不少地方仍沿用以前的以“有合法住房為農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶”的前提條件，而且合法住房不包括租賃住房，這與國辦發(fā)［2011］9號文件精神是不符合的，應指導地方加以調(diào)整。同時，一些地方正在開展農(nóng)村新社區(qū)建設，將農(nóng)村人口向新社區(qū)集中。應當明確是否向新社區(qū)集中也應尊重農(nóng)民的意愿與選擇，不得強迫或變相強迫農(nóng)民向新社區(qū)集中，尤其應盡量減少整村拆遷建設新社區(qū)，只能通過政策引導有新建住房意愿的農(nóng)戶到新社區(qū)建房�？紤]到人口的集中要以產(chǎn)業(yè)的集中和發(fā)展為支撐，不能把農(nóng)村新社區(qū)作為農(nóng)村人口轉移集中的主要目的地，應引導農(nóng)民向城市和有產(chǎn)業(yè)基礎的中心鎮(zhèn)集中。農(nóng)村新社區(qū)建設規(guī)劃應得到廣大農(nóng)民的同意和認可，新農(nóng)村建設應保留農(nóng)村的特點，保持田園風光和生態(tài)環(huán)境，方便農(nóng)民生產(chǎn)和生活。

二、充分尊重和切實保護農(nóng)民的財產(chǎn)權

    城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容是促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移，并實現(xiàn)這些轉移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住，而不是像目前到城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民那樣在城鄉(xiāng)之間漂泊不定。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移能否順利實現(xiàn)，不僅取決于城鎮(zhèn)社會管理體制，尤其是戶籍管理制度改革的進展如何，還取決于他們在農(nóng)村的財產(chǎn)如何處理。如果農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權得不到有效的體現(xiàn)和保護，就將拖延農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移的進程。
　　農(nóng)民的財產(chǎn)權包括農(nóng)民對農(nóng)村集體土地、林地、草地的承包經(jīng)營權、農(nóng)村宅基地的使用權、個人的房屋所有權以及對農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權和收益分配權。在城鎮(zhèn)化進程中，要尊重和切實保護農(nóng)民的這些財產(chǎn)權，可以讓農(nóng)民帶著這些權利進城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉或處置這些財產(chǎn)權。
　�。ㄒ唬┍Ｕ限r(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權不受侵犯。切實保障農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權，是黨在農(nóng)村的政策基石，必須毫不動搖地堅持，只有這樣，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的長治久安才有制度保障。
　　2011年國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的政策規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權受法律保護。現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。黨的十七屆三中全會決定要求，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方（集體經(jīng)濟組織）不得調(diào)整承包地，不得收回承包地。這表明，在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和地方政府都無權收回農(nóng)民的承包地。這為保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權提供了法律和政策依據(jù)。要嚴格禁止各種以“土地整治”、“社區(qū)建設”等名義收回農(nóng)民承包地后將土地進行流轉的行為。
    保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，關鍵是把承包經(jīng)營權落實到農(nóng)戶，頒發(fā)具有權威性、一定法律約束力的承包經(jīng)營權證書，這是保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的制度保障。2012年中央一號文件明確要求，穩(wěn)步擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點。要適應農(nóng)村改革發(fā)展，尤其是農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉移的新形勢，加快推進農(nóng)民土地承包經(jīng)營權確權頒證工作。
　　保護農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權，還要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉程序。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉要遵循“依法、自愿、有償”的原則，農(nóng)民可以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。需要特別強調(diào)的是，農(nóng)民才是土地承包經(jīng)營權流轉的主體，只能由農(nóng)民來決定是否流轉以及怎樣流轉土地承包經(jīng)營權。各級政府不得代替農(nóng)民的主體地位，既不能以發(fā)展“規(guī)模經(jīng)營”為名變相強制農(nóng)民流轉土地承包經(jīng)營權，也不能阻礙農(nóng)民流轉承包經(jīng)營權。土地流轉只是流轉的承包經(jīng)營權，不得改變土地的所有制性質，不得改變土地的用途，不得侵犯原承包戶的利益。
　�。ǘ�）保障農(nóng)民宅基地用益物權。黨的十七屆三中全會決定指出，完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權。這表明，農(nóng)民對其使用的宅基地依法享有占有、使用和收益的權利。
　　2012年中央一號文件明確要求，加快推進農(nóng)村地籍調(diào)查，年內(nèi)基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。對農(nóng)戶使用的宅基地要本著尊重歷史、承認現(xiàn)實的原則盡快確權頒證。對農(nóng)戶祖輩流轉下來使用的宅基地，只要在土地管理法頒布實施后未出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象的，盡管超出現(xiàn)有規(guī)定面積標準，應確定為農(nóng)戶所有。這項工作的完成，有利于建立產(chǎn)權清晰的農(nóng)村土地制度，為土地這一最重要的農(nóng)村生產(chǎn)要素進入市場奠定制度基礎。只有產(chǎn)權明確，資產(chǎn)才具有進入市場流通的條件。在此基礎上，加快修改相關的法律法規(guī)，從法律上允許農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋進入市場交換。農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋等資產(chǎn)進入市場流通，有利于建立生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的機制，將城市的生產(chǎn)要素引向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，有利于增加農(nóng)民收入，有利于吸納市場流通中過多的貨幣，減輕通貨膨脹的壓力，是一舉多得的好事。
　　在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，允許集體建設用地參與開發(fā)建設，集體建設用地可以通過租賃、參股等多種形式參與開發(fā)建設；為了維護集體經(jīng)濟組織的土地權益，建議立法明確規(guī)定，參與開發(fā)的集體建設用地，僅作為集體經(jīng)濟組織分紅的依據(jù)，不得在開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時用于清盤。
　　黨的十七屆三中全會決定要求，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。農(nóng)村集體建設用地應進入市場交易，這是對農(nóng)民財產(chǎn)權利的最起碼的尊重和保護�？梢栽黾愚r(nóng)民的財產(chǎn)性收入，可以盤活農(nóng)村的建設用地，實現(xiàn)集約用地、節(jié)約用地。隨著城鄉(xiāng)人口的變化，今后農(nóng)村可不再新批增宅基地，主要通過盤活現(xiàn)有宅基地滿足農(nóng)民建房需要。以此可以有效保護耕地。
　�。ㄈ�）保護農(nóng)民對集體財產(chǎn)的收益分配權。加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，以原集體經(jīng)濟組織為單位，對農(nóng)村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行股份量化、集體土地收益權量化，將股權量化到集體經(jīng)濟組織成員個人，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)從“共同共有”轉變?yōu)椤鞍捶莨灿小�，重構和進一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權的真正主體。在此基礎上，按照股份合作制原則，將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成符合市場經(jīng)濟要求和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的股份合作經(jīng)濟組織——股份經(jīng)濟合作社。這樣，股份合作經(jīng)濟組織按照市場需要組織經(jīng)營活動，農(nóng)民根據(jù)所持股份參與收益分紅，并承擔相應的責任，從制度上保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的收益分配權。