城鎮(zhèn)化進程中要充分尊重和切實保護農(nóng)民權益(上)
2012-10-18   作者:黃延信(農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司)  來源:中國經(jīng)濟時報
 
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  城鎮(zhèn)化進程是農(nóng)村人口轉為城鎮(zhèn)居民的歷史變遷過程,是城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)關系深刻變化的社會過程。由于歷史的、制度的原因,我國農(nóng)民轉為城鎮(zhèn)居民的渠道一直不暢,過程一直不順。目前我國要加快以人口轉移為目標的城鎮(zhèn)化進程,必須加強對農(nóng)民權益的保護,使有意愿進城的農(nóng)村人口順利實現(xiàn)轉移,讓不愿進城的農(nóng)民在農(nóng)村安心生產(chǎn)生活。只有農(nóng)民的權益得到充分尊重和有效保護,農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉移才能順利實現(xiàn),社會才能和諧穩(wěn)定,才能有效發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的正向促進作用。
    根據(jù)在重慶、河南的實地調(diào)研,結合過去的研究,從農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移的不同階段分析,要切實加強五個方面農(nóng)民權益的保護。

  一、充分尊重和切實保護農(nóng)民選擇遷徙的自主權

  城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差異,公民個人在城鄉(xiāng)發(fā)展機會的不同,政府為城鄉(xiāng)居民提供基本公共服務的不同,是農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉移的基本動力。在相同的城鄉(xiāng)環(huán)境條件下,由于不同農(nóng)戶的家庭人員構成、家庭經(jīng)營狀況、收入水平、社會關系不同,對由農(nóng)村轉向城鎮(zhèn)的要求差異較大。一個家庭究竟是在農(nóng)村安居樂業(yè)還是到城市工作和生活,謀求發(fā)展,從根本上講是農(nóng)民自己的事情。在現(xiàn)代民主憲政體制下,政府應尊重、保護農(nóng)民選擇合理遷徙的自主權,對此既不能限制,也不能強迫。對有進城落戶意愿的農(nóng)村居民,要尊重他們選擇進城的權利,而不是限制阻礙他們進城;也要尊重農(nóng)民選擇在農(nóng)村居住生活的權利,切實防止農(nóng)民“被進城、被上樓”。
  尊重農(nóng)民進城落戶的自主選擇權,關鍵是認真落實2011年國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的有關政策。政策的重大突破之一是分類明確戶口遷移政策,降低戶口遷移門檻。居民在城鎮(zhèn)的落戶條件由過去的有合法住房優(yōu)先改為有穩(wěn)定就業(yè)優(yōu)先,并將租賃房納入合法住房范圍。政策明確規(guī)定,在縣級市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)的人員,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,可以在當?shù)厣暾埖怯洺W艨。在設區(qū)的市(不含直轄市、副省級市和其他大城市)有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所 (含租賃)同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,可以在當?shù)厣暾埖怯洺W艨凇V形鞑康貐^(qū)根據(jù)當?shù)貙嶋H,可以適當放寬職業(yè)年限的要求。
  上述政策規(guī)定,無疑是那些已在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)、有合法住房、希望在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村居民期盼已久的好政策。但在實踐中,不少地方仍沿用以前的以“有合法住房為農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶”的前提條件,而且合法住房不包括租賃住房,這與國辦發(fā)[2011]9號文件精神是不符合的,應指導地方加以調(diào)整。同時,一些地方正在開展農(nóng)村新社區(qū)建設,將農(nóng)村人口向新社區(qū)集中。應當明確是否向新社區(qū)集中也應尊重農(nóng)民的意愿與選擇,不得強迫或變相強迫農(nóng)民向新社區(qū)集中,尤其應盡量減少整村拆遷建設新社區(qū),只能通過政策引導有新建住房意愿的農(nóng)戶到新社區(qū)建房?紤]到人口的集中要以產(chǎn)業(yè)的集中和發(fā)展為支撐,不能把農(nóng)村新社區(qū)作為農(nóng)村人口轉移集中的主要目的地,應引導農(nóng)民向城市和有產(chǎn)業(yè)基礎的中心鎮(zhèn)集中。農(nóng)村新社區(qū)建設規(guī)劃應得到廣大農(nóng)民的同意和認可,新農(nóng)村建設應保留農(nóng)村的特點,保持田園風光和生態(tài)環(huán)境,方便農(nóng)民生產(chǎn)和生活。

  二、充分尊重和切實保護農(nóng)民的財產(chǎn)權

    城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容是促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移,并實現(xiàn)這些轉移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住,而不是像目前到城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民那樣在城鄉(xiāng)之間漂泊不定。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移能否順利實現(xiàn),不僅取決于城鎮(zhèn)社會管理體制,尤其是戶籍管理制度改革的進展如何,還取決于他們在農(nóng)村的財產(chǎn)如何處理。如果農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權得不到有效的體現(xiàn)和保護,就將拖延農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移的進程。
  農(nóng)民的財產(chǎn)權包括農(nóng)民對農(nóng)村集體土地、林地、草地的承包經(jīng)營權、農(nóng)村宅基地的使用權、個人的房屋所有權以及對農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權和收益分配權。在城鎮(zhèn)化進程中,要尊重和切實保護農(nóng)民的這些財產(chǎn)權,可以讓農(nóng)民帶著這些權利進城,也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,由他們自主流轉或處置這些財產(chǎn)權。
 。ㄒ唬┍U限r(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權不受侵犯。切實保障農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權,是黨在農(nóng)村的政策基石,必須毫不動搖地堅持,只有這樣,農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的長治久安才有制度保障。
  2011年國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的政策規(guī)定,農(nóng)民的宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權受法律保護。現(xiàn)階段,農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn),是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地,必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿,不得強制或變相強制收回。黨的十七屆三中全會決定要求,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權,現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定,在承包期內(nèi),發(fā)包方(集體經(jīng)濟組織)不得調(diào)整承包地,不得收回承包地。這表明,在城鎮(zhèn)化進程中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和地方政府都無權收回農(nóng)民的承包地。這為保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權提供了法律和政策依據(jù)。要嚴格禁止各種以“土地整治”、“社區(qū)建設”等名義收回農(nóng)民承包地后將土地進行流轉的行為。
    保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權,關鍵是把承包經(jīng)營權落實到農(nóng)戶,頒發(fā)具有權威性、一定法律約束力的承包經(jīng)營權證書,這是保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的制度保障。2012年中央一號文件明確要求,穩(wěn)步擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點。要適應農(nóng)村改革發(fā)展,尤其是農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉移的新形勢,加快推進農(nóng)民土地承包經(jīng)營權確權頒證工作。
  保護農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權,還要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉程序。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉要遵循“依法、自愿、有償”的原則,農(nóng)民可以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。需要特別強調(diào)的是,農(nóng)民才是土地承包經(jīng)營權流轉的主體,只能由農(nóng)民來決定是否流轉以及怎樣流轉土地承包經(jīng)營權。各級政府不得代替農(nóng)民的主體地位,既不能以發(fā)展“規(guī)模經(jīng)營”為名變相強制農(nóng)民流轉土地承包經(jīng)營權,也不能阻礙農(nóng)民流轉承包經(jīng)營權。土地流轉只是流轉的承包經(jīng)營權,不得改變土地的所有制性質,不得改變土地的用途,不得侵犯原承包戶的利益。
 。ǘ┍U限r(nóng)民宅基地用益物權。黨的十七屆三中全會決定指出,完善農(nóng)村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權。這表明,農(nóng)民對其使用的宅基地依法享有占有、使用和收益的權利。
  2012年中央一號文件明確要求,加快推進農(nóng)村地籍調(diào)查,年內(nèi)基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權確權登記頒證,推進包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。對農(nóng)戶使用的宅基地要本著尊重歷史、承認現(xiàn)實的原則盡快確權頒證。對農(nóng)戶祖輩流轉下來使用的宅基地,只要在土地管理法頒布實施后未出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象的,盡管超出現(xiàn)有規(guī)定面積標準,應確定為農(nóng)戶所有。這項工作的完成,有利于建立產(chǎn)權清晰的農(nóng)村土地制度,為土地這一最重要的農(nóng)村生產(chǎn)要素進入市場奠定制度基礎。只有產(chǎn)權明確,資產(chǎn)才具有進入市場流通的條件。在此基礎上,加快修改相關的法律法規(guī),從法律上允許農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋進入市場交換。農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋等資產(chǎn)進入市場流通,有利于建立生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的機制,將城市的生產(chǎn)要素引向農(nóng)村和農(nóng)業(yè),有利于增加農(nóng)民收入,有利于吸納市場流通中過多的貨幣,減輕通貨膨脹的壓力,是一舉多得的好事。
  在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi),允許集體建設用地參與開發(fā)建設,集體建設用地可以通過租賃、參股等多種形式參與開發(fā)建設;為了維護集體經(jīng)濟組織的土地權益,建議立法明確規(guī)定,參與開發(fā)的集體建設用地,僅作為集體經(jīng)濟組織分紅的依據(jù),不得在開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時用于清盤。
  黨的十七屆三中全會決定要求,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權,在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。農(nóng)村集體建設用地應進入市場交易,這是對農(nóng)民財產(chǎn)權利的最起碼的尊重和保護?梢栽黾愚r(nóng)民的財產(chǎn)性收入,可以盤活農(nóng)村的建設用地,實現(xiàn)集約用地、節(jié)約用地。隨著城鄉(xiāng)人口的變化,今后農(nóng)村可不再新批增宅基地,主要通過盤活現(xiàn)有宅基地滿足農(nóng)民建房需要。以此可以有效保護耕地。
 。ㄈ┍Wo農(nóng)民對集體財產(chǎn)的收益分配權。加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革,以原集體經(jīng)濟組織為單位,對農(nóng)村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行股份量化、集體土地收益權量化,將股權量化到集體經(jīng)濟組織成員個人,實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)從“共同共有”轉變?yōu)椤鞍捶莨灿小,重構和進一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權的真正主體。在此基礎上,按照股份合作制原則,將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成符合市場經(jīng)濟要求和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的股份合作經(jīng)濟組織——股份經(jīng)濟合作社。這樣,股份合作經(jīng)濟組織按照市場需要組織經(jīng)營活動,農(nóng)民根據(jù)所持股份參與收益分紅,并承擔相應的責任,從制度上保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的收益分配權。

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