《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》:十六大以來(lái),土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色,尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地息息相關(guān),那么,這些年來(lái)我國(guó)的土地管理制度為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都發(fā)揮了哪些特殊作用?
劉守英:十年來(lái),我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)10.7%,經(jīng)濟(jì)總量占世界的份額從4.4%提升到10%,城鎮(zhèn)化率快速提高,2011年超過(guò)50%,土地資源的有效保障,為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿ΑM恋刭Y源的市場(chǎng)化配置改革功不可沒(méi)。
20世紀(jì)90年代末至今。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng),靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng),土地成為這兩個(gè)引擎的杠桿。地方政府通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地,以創(chuàng)辦園區(qū),通過(guò)土地的協(xié)議出讓,避開(kāi)了我國(guó)土地資源稟賦不足可能造成的工業(yè)用地成本上升;與此同時(shí),沿海發(fā)達(dá)地區(qū),尤其是珠三角和長(zhǎng)三角成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的主角,這些地區(qū)大量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),保證了農(nóng)民以集體土地參與工業(yè)化進(jìn)程。雙軌并行的工業(yè)化,支持了中國(guó)作為世界制造工廠的形成。
進(jìn)入新世紀(jì)以后,中國(guó)城市化進(jìn)程大大加快。面對(duì)城市建設(shè)的巨額資本需求,土地資本化起了非常重要的作用。利用對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的掌控和經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)化出讓,依靠土地出讓收入和土地抵押融資,促進(jìn)國(guó)有土地從資源向資產(chǎn)以及資本轉(zhuǎn)化,推動(dòng)了快速的城市化。2000年以后,中國(guó)土地使用制度改革進(jìn)一步深化,尤其是2002年以后對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行“招拍掛”制度,將土地的功能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能,拓展到資本功能,帶來(lái)巨大的乘數(shù)效應(yīng)。一方面,土地的資本化,使地方政府財(cái)政能夠獲取土地增值的最大化收益,并以最大化的土地出讓收入保證城市建設(shè)資金,以商住用地出讓價(jià)格最大化來(lái)實(shí)現(xiàn)城市政府資金的平衡。另一方面,通過(guò)建立政府融資平臺(tái),以政府財(cái)政信用為擔(dān)保,以土地為主要抵押品,換取銀行資金,加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。土地制度改革所釋放的土地紅利,為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了巨額土地增值收益,促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》:這種以地謀發(fā)展的模式在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí),其弊端也日益顯現(xiàn),不可持續(xù)。這種模式的問(wèn)題主要體現(xiàn)在哪些方面,給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了哪些風(fēng)險(xiǎn)?
劉守英:這些弊端在經(jīng)濟(jì)上主要表現(xiàn)為,地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴土地;地方政府收入過(guò)于依賴土地出讓收入和與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收;城市建設(shè)過(guò)于依賴土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴土地的增長(zhǎng)方式,形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、中央銀行金融風(fēng)險(xiǎn),也放大了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。
1997年以來(lái),中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。國(guó)家審計(jì)署公布的債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元債務(wù)余額,約占2010年GDP的26.9%。再加上名義指標(biāo)表示的公共部門(mén)債務(wù)(約相當(dāng)于GDP的20%)和政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券等(約相當(dāng)于GDP的6%),中國(guó)總體的公共部門(mén)債務(wù)率應(yīng)在50%-55%。
地方債務(wù)的局部情況更不容樂(lè)觀,不均衡、不可持續(xù)的問(wèn)題十分突出。2010年底,東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元,占全國(guó)總地方債務(wù)比49.65%;中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元,占23.06%;西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元,占27.29%。2010年底,中國(guó)東部地區(qū)加計(jì)劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū),負(fù)債率分別是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府貸款主要靠土地一樣,抵押土地已成為政府償債的最重要來(lái)源,地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。據(jù)審計(jì)署調(diào)查,2010年底除54個(gè)縣級(jí)政府之外,全部省級(jí)和市級(jí)政府以及絕大多數(shù)縣級(jí)政府均有政府負(fù)債,且承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)為25473.51億元,占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降,地方政府的償債能力就會(huì)快速枯竭。
地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),紛紛成立各類融資平臺(tái),利用手中收儲(chǔ)的國(guó)有土地作為抵押品,從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺(tái)已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲(chǔ)——土地抵押”循環(huán)。審計(jì)署調(diào)查結(jié)果表明,截至2010年底,融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元,占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中,用于土地收儲(chǔ)的就有10208.83億元,占10.62%。
從地方政府性債務(wù)資金的來(lái)源情況看,銀行是最大的資金供給者。2010年底,銀行貸款總額84679.99億元,占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中,負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款有50225億元,占比為74.84%。
在決定中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的因素中,除了固定資產(chǎn)投資和貨幣供應(yīng)量等變量外,土地供應(yīng)和以地融資的影響也日益顯著。2002-2010年間,國(guó)有建設(shè)用地增幅跟當(dāng)年的名義固定資產(chǎn)投資增幅有比較一致的趨勢(shì)。如果當(dāng)年的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量減少,或者增幅下降過(guò)快,會(huì)導(dǎo)致下一年許多投資項(xiàng)目無(wú)法“落地”,固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)受到很大影響。反過(guò)來(lái),如果國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)很充足,固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)較快上升。
由于土地指標(biāo)由中央政府控制,宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期,中央政府除了收緊“銀根”外,還會(huì)同時(shí)收緊“地根”,即減少全國(guó)的新增建設(shè)用地供應(yīng)量,甚至采取“凍結(jié)批地”、“中止土地審批權(quán)”等行政性調(diào)控手段。同樣,宏觀經(jīng)濟(jì)刺激階段,中央政府在采取擴(kuò)張性貨幣政策的同時(shí),還會(huì)放松“地根”,大幅增加新增建設(shè)用地的供給量。
從實(shí)施效果來(lái)看,土地參與宏觀調(diào)控事實(shí)上放大了宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性。1997年國(guó)家宣布在全國(guó)范圍內(nèi)凍結(jié)供地一年,這同緊縮性的貨幣政策一起,加劇了1998-2001年的通縮。2002年起,每年新增建設(shè)用地?cái)?shù)量迅速上升,2001年全年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地是428萬(wàn)畝,2002年上升至722萬(wàn)畝,2004年和2006年分別是845萬(wàn)畝和771萬(wàn)畝。寬松的“地根”,加上積極的貨幣政策,2007年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》:在未來(lái)10年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間,中國(guó)仍將處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速,土地利用也將進(jìn)入農(nóng)地非農(nóng)化高峰期、土地供求極度不平衡期。那么,如何才能正確處理好土地利用和發(fā)展的關(guān)系?
劉守英:正確處理人與土地、土地與其他資源、人與人之間的關(guān)系,事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。必須推進(jìn)土地制度改革,根本改變以地謀發(fā)展模式,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。
第一,平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證,確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系,為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán),對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù),實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償,以被征地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語(yǔ)權(quán)和談判權(quán)。
第二,確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。打破目前因城市和農(nóng)村的區(qū)別,對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策。制定城市增長(zhǎng)線,明確土地國(guó)有的范圍為建成區(qū)。新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的,除為了公共利益目的征用外,可以保留集體所有。
第三,重構(gòu)平等交易的土地市場(chǎng)。建立公開(kāi)、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則,實(shí)現(xiàn)主體平等、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場(chǎng);钴S土地二級(jí)市場(chǎng),促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。
第四,將國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門(mén)是隸屬于國(guó)土部的土地行政管理機(jī)構(gòu),行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國(guó)務(wù)院委托的國(guó)有土地所有者代表,行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能,包括對(duì)農(nóng)村土地的依法征用、征收和對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營(yíng)職能。地方政府土地經(jīng)營(yíng)職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使,而是由政府委派專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)履行,也可以參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn),成立專門(mén)的國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體,按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則,接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。
第五,規(guī)范國(guó)有土地出讓收益管理和監(jiān)督使用。明確國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)收益不能成為政府財(cái)政的當(dāng)期盈余。專司土地經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)獲得的國(guó)有土地出讓收益,應(yīng)進(jìn)入與政府財(cái)政相分離的專門(mén)賬戶,由專門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)審批。
第六,進(jìn)行土地、財(cái)政、稅收、金融綜合配套改革,明確下一個(gè)發(fā)展階段土地在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的功能,厘清土地利益在土地所有者、土地經(jīng)營(yíng)者和政府之間的規(guī)則。改革土地財(cái)政,完善土地增值稅,規(guī)范土地融資機(jī)制,實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公平分配,改土地漲價(jià)歸政府和開(kāi)發(fā)商為歸社會(huì)。