中國的城市化進程是與工業(yè)化和國際化同步的新型城市化，作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊主體，遷移農(nóng)民成為轉(zhuǎn)型過程中制度變遷的核心。遷移農(nóng)民一方面為城市化發(fā)展提供了必要的土地和人力資本，推動中國經(jīng)濟快速發(fā)展；另一方面，沒有得到有效保障的遷移農(nóng)民帶來了“城中村”等社會問題。如何切實保障遷移農(nóng)民的權(quán)益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，將成為影響未來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和公共政策制定的關(guān)鍵。
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遷移農(nóng)民“邊緣化”是城市化進程中的突出問題 |
衡量城市化發(fā)展水平的靜態(tài)指標(biāo)是城鎮(zhèn)人口的比例，而指標(biāo)背后承載的則是人口的遷移、生活方式的改變以及文化的融合。
形成農(nóng)民遷移的原因主要有兩種類型：一種是被動遷移，處于轉(zhuǎn)型期的地方政府，出于對區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化及城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，通過征地補償和集中安置的方式，將農(nóng)民與自身的土地使用權(quán)相分離；另一種是農(nóng)村富余勞動力從土地中自發(fā)解放出來，進入第二三產(chǎn)業(yè)獲取更高的經(jīng)濟收益，此時也會出現(xiàn)離開本土的外出主動遷移情況。
當(dāng)原有土地的農(nóng)業(yè)投資收益或征用補償難以滿足未來職業(yè)轉(zhuǎn)換的資本積累和養(yǎng)老需求時，遷移農(nóng)民事實上已經(jīng)失去了“農(nóng)民”的身份，只能依靠自身的人力資本獲取未來收益，此時遷移農(nóng)民就處于難以返鄉(xiāng)的“半邊緣化”狀態(tài)。進入城市后，如果能夠通過長期勞動合同獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，并享受教育、衛(wèi)生等公共資源，獲得城市的身份認同，那么“半邊緣化”狀態(tài)就會消除。相反，如果遷移農(nóng)民受到收入、文化特別是戶籍制度等限制，不能享受就業(yè)地區(qū)的公共福利，就會造成既不能融入城市又難以返鄉(xiāng)的兩難境地，被“完全邊緣化”。為了生存，被“邊緣化”的遷移農(nóng)民會在消費相對較低、文化氛圍接近的地區(qū)聚集，形成“城中村”等特殊的城市化弊病，成為制約和諧社會發(fā)展的瓶頸。
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構(gòu)建城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的價值轉(zhuǎn)換體系是關(guān)鍵 |
當(dāng)前遷移農(nóng)民“邊緣化”的根源在于城市化進程中沒有很好地緩解城鄉(xiāng)二元體系下公共資源供給水平的差異。由于城鄉(xiāng)之間存在社會福利缺口，農(nóng)民在遷移過程中就面臨兩重的公民待遇：如果就高標(biāo)準(zhǔn)，會給城市發(fā)展帶來巨大負擔(dān)，城市不得不通過設(shè)置遷入門檻減低人口數(shù)量；如果就低標(biāo)準(zhǔn)，又會給農(nóng)民適應(yīng)城市生活帶來障礙，農(nóng)民的遷移權(quán)沒有得到很好保障。
由于當(dāng)前城市經(jīng)濟社會發(fā)展的平均水平遠高于農(nóng)村，社會整體的公共服務(wù)還處于相對缺乏的狀態(tài)，因此學(xué)界解讀農(nóng)民遷移權(quán)的時候突出了對農(nóng)民入城后的權(quán)益保障，而忽略了作為農(nóng)民所具有的潛在收益水平，也就是農(nóng)民遷移的機會成本，例如農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等原有利益。如果能夠有效地將農(nóng)民遷移的機會成本與城市社會公共服務(wù)資源進行合理的轉(zhuǎn)移和置換，將大大緩解農(nóng)民遷移過程中面對的城鄉(xiāng)社會福利缺口。
另一方面，正常的城市化進程都會經(jīng)歷城市化、郊區(qū)城市化、逆城市化、再城市化的過程，農(nóng)民遷入城市僅是城市化發(fā)展的前期階段，隨著大城市病的涌現(xiàn)和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，可以預(yù)見的過程是遷入城市的農(nóng)民還會選擇性地遷出城市，此時如何將城市的公共福利獲取權(quán)轉(zhuǎn)換為城郊、甚至農(nóng)村的收益權(quán)利，也是農(nóng)民遷移權(quán)益保障的重要內(nèi)容。因此，切實保障農(nóng)民遷移權(quán)的關(guān)鍵不是盡量降低城鄉(xiāng)之間的社會福利缺口，這個缺口會隨著社會整體發(fā)展水平的提升而逐步縮短，而是建立城鄉(xiāng)二元體系下的公民權(quán)利價值轉(zhuǎn)換體系，即農(nóng)民如果進城放棄農(nóng)村的相應(yīng)收益，就將獲得城市居民的相應(yīng)權(quán)利，相反城市居民要進入村鎮(zhèn)也能獲得對應(yīng)的權(quán)益。
我國城市化是立足于工業(yè)化和信息化不斷發(fā)展，而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大、市場經(jīng)濟體系尚不完善的背景下的產(chǎn)物，因此難以推行完全市場經(jīng)濟國家所采用的土地私有和名義戶籍制度。保障遷移農(nóng)民權(quán)益必須將政府的行政協(xié)調(diào)與市場的價值規(guī)律有機結(jié)合起來，優(yōu)化現(xiàn)有的戶籍以及相關(guān)配套政策，逐步建立和完善城鄉(xiāng)之間的要素配置市場，其中最為關(guān)鍵的就是土地流轉(zhuǎn)市場和勞動力配置市場。
土地是農(nóng)民擁有的最重要資本之一，如何將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)換為入城的資本，現(xiàn)有的途徑往往是通過政府向集體征地，再進行補償分配的方式完成，這種方法最大限度地發(fā)揮了區(qū)域土地布局統(tǒng)籌和優(yōu)化，但難以解決個別農(nóng)民遷移的土地置換補償要求，因此政府可以通過建立土地資源流轉(zhuǎn)中心等職能組織，將分散的小塊土地吸納、置換、整合，再進行流轉(zhuǎn)、補償分配，將農(nóng)民的土地收益權(quán)，特別是農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等轉(zhuǎn)換為城市中經(jīng)濟適用房、廉租房等公共配套資源，完成流轉(zhuǎn)農(nóng)民的權(quán)益保障。
人力資本有機轉(zhuǎn)換機制也是遷移農(nóng)民權(quán)益的重要保障機制，對于具有專業(yè)技術(shù)或?qū)τ谶w入地經(jīng)濟社會發(fā)展有所貢獻的外來務(wù)工人員，通過相應(yīng)的人才評價機制對其人力資本進行衡量并賦予相應(yīng)的城市公共資源。這也是當(dāng)前許多城市改革的方向。
此外，對于城市化發(fā)展水平較高、城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源水平接近的地區(qū)，也可以采用一元化的戶籍制度改革，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一公共服務(wù)和社會保障，這最大限度降低了農(nóng)民遷移利益上存在的城鄉(xiāng)差別，讓農(nóng)民的遷移決策更多地取決于個人因素而非制度的約束。一元化戶籍的優(yōu)勢在于保障城鄉(xiāng)之間的雙向通道，對城市化后期的發(fā)展進行了開放性的制度創(chuàng)新。