●以房產(chǎn)稅試點(diǎn)作為宏觀調(diào)控政策的說(shuō)法基本不能成立，調(diào)節(jié)貧富差距的功能在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)現(xiàn)。房產(chǎn)稅改革的目的，應(yīng)主要在于籌集地方財(cái)政收入。
●實(shí)行房產(chǎn)稅，有賴于對(duì)分稅制和財(cái)政法治的通盤(pán)考慮，而目前試點(diǎn)并未解決這些根本性問(wèn)題，擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)是不適宜的。
●目前的明智選擇，應(yīng)該不是急于擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，而是需要加強(qiáng)兩方面工作：明確房產(chǎn)稅改革目的，完善制度的具體規(guī)則和配套措施；加大房產(chǎn)稅改革的宣傳力度，完善財(cái)政法治所要求的財(cái)政公開(kāi)及財(cái)政監(jiān)督制度，使公眾對(duì)其理解并認(rèn)同。
上海、重慶兩地試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革已一年有余，目前在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的關(guān)鍵時(shí)期，有消息稱房產(chǎn)稅試點(diǎn)將擴(kuò)容，這立即成為官方、學(xué)者及民眾各界關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，首先要澄清房產(chǎn)稅的目的，然后判斷繼續(xù)擴(kuò)容條件是否具備，同時(shí)還需加強(qiáng)宣傳解釋力度。只有對(duì)房產(chǎn)稅法治達(dá)成普遍共識(shí)，該制度才能獲得良好的社會(huì)效果。
具體而言，在確定開(kāi)征房產(chǎn)稅的大方向基礎(chǔ)上，目前還需考慮五個(gè)方面的問(wèn)題，以保證該制度穩(wěn)步推進(jìn)。
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房產(chǎn)稅的主要目的應(yīng)是籌集地方財(cái)政收入 |
實(shí)施房產(chǎn)稅改革，是完善我國(guó)財(cái)政稅收體制的一項(xiàng)重大工程。然而究竟為何要改革現(xiàn)行制度，從試點(diǎn)改革之初就一直模糊不清。
從中央及財(cái)稅部門(mén)的改革動(dòng)機(jī)看，改革具有完善財(cái)政體制、加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)稅法制的目的，同時(shí)，制度改革還被賦予調(diào)節(jié)貧富差距的功能。理論研究認(rèn)為改革房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅法制，將有利于完善可持續(xù)的地方財(cái)政收入體制。但實(shí)踐中的房產(chǎn)稅試點(diǎn)，伴隨著國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)嚴(yán)格調(diào)控政策的背景展開(kāi)；房產(chǎn)稅試點(diǎn)的擴(kuò)容探討也處于繼續(xù)加強(qiáng)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的關(guān)鍵時(shí)機(jī)。種種現(xiàn)象不由讓公眾產(chǎn)生懷疑：房產(chǎn)稅被政府作為抑制房?jī)r(jià)、防止房地產(chǎn)過(guò)度炒作的政策工具。
究竟為何試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革并準(zhǔn)備將試點(diǎn)擴(kuò)容，制度目的不明確，不僅會(huì)導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的偏差，而且會(huì)引發(fā)民眾對(duì)該制度的質(zhì)疑，最終影響到制度實(shí)施的效果。財(cái)產(chǎn)稅的基本功能主要有調(diào)節(jié)貧富差距、優(yōu)化資源配置、籌集財(cái)政收入等。但理論還需與實(shí)踐相結(jié)合，目前要求房產(chǎn)稅試點(diǎn)承擔(dān)上述全部功能，確是其所不能承受之重。
首先，普遍流行的房產(chǎn)稅試點(diǎn)作為宏觀調(diào)控政策的說(shuō)法基本不能成立。房產(chǎn)稅試點(diǎn)確實(shí)可能對(duì)購(gòu)買(mǎi)行為產(chǎn)生一定的影響，但效果不會(huì)明顯。一方面，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展到今天的狀況，既有地方政府為籌集財(cái)政收入而力推的因素，也有居民改善生活條件的剛性需求推動(dòng)，更有投資渠道不暢、金融脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)異化發(fā)展的原因。因此僅以房產(chǎn)稅改革難以從根本上改變房?jī)r(jià)快速上漲的局面。另一方面，目前商品房供需市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理，通過(guò)房產(chǎn)稅或其他手段增加的房產(chǎn)持有成本，會(huì)很容易地轉(zhuǎn)嫁由買(mǎi)房人負(fù)擔(dān)，這更會(huì)加劇房?jī)r(jià)上漲。因此，希望通過(guò)房產(chǎn)稅調(diào)控乃至下壓房?jī)r(jià)，是不可能的。
其次，調(diào)節(jié)貧富差距的功能在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)現(xiàn)。一方面，房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)與快速上漲的房?jī)r(jià)相比占極小部分，即使房產(chǎn)持有成本增加，在投資渠道限制過(guò)多的情況下，比較投資收益與成本，公眾仍熱衷于房產(chǎn)投資；另一方面，現(xiàn)代社會(huì)財(cái)產(chǎn)形態(tài)并不限于有形的房地產(chǎn)，也包括無(wú)形資產(chǎn)，僅對(duì)有形的房產(chǎn)課稅難以從實(shí)質(zhì)上改變社會(huì)貧富差距兩極化現(xiàn)象。
因此，房產(chǎn)稅改革的目的，長(zhǎng)遠(yuǎn)角度應(yīng)更注重于籌集地方財(cái)政收入方面。在地方政府失去農(nóng)業(yè)稅收入、依靠土地財(cái)政不可為繼的情況下，仿照發(fā)達(dá)國(guó)家做法開(kāi)征房產(chǎn)稅，是法治環(huán)境下的較優(yōu)路徑選擇。目前有地方官員力挺房產(chǎn)稅的報(bào)道，也表明地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮希望在此方面有所作為。
在試點(diǎn)房產(chǎn)稅主要目的是籌集地方財(cái)政收入的判斷下，宏觀上還需要進(jìn)一步厘清兩個(gè)問(wèn)題，即中央和地方稅權(quán)關(guān)系、財(cái)政法治理念下的制度要求。
我國(guó)1994年進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，在中央與地方事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上配置中央稅權(quán)與地方稅權(quán)。完整意義上的地方稅權(quán)，包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。然而我國(guó)目前的稅收立法權(quán)完整地集中在中央，不僅涉及地方稅種的稅法、條例和實(shí)施細(xì)則都由中央制定，而且中央經(jīng)常自行調(diào)整稅種的歸屬、中央地方共享稅分享比例，這就導(dǎo)致地方稅權(quán)收益界限并不明晰。
房產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅的主體稅種，性質(zhì)上屬于地方稅。目前試點(diǎn)也是由上海、重慶地方先行改革。由兩個(gè)地方政府出臺(tái)細(xì)則先行試點(diǎn)的做法，在我國(guó)立法改革領(lǐng)域也有先例，不會(huì)與稅收法定、中央地方稅權(quán)配置等原則產(chǎn)生重大沖突。但如果繼續(xù)擴(kuò)容試點(diǎn)，將會(huì)帶來(lái)地方稅收立法權(quán)的理論問(wèn)題：在改革擴(kuò)容前，需要解決地方是否享有地方稅收立法權(quán)、在多大范圍內(nèi)享有、如何避免地方稅權(quán)惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。
而這些問(wèn)題的解決，都有賴于對(duì)分稅制和財(cái)政法治的通盤(pán)考慮。
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財(cái)政法治理念對(duì)房產(chǎn)稅改革的要求 |
現(xiàn)代稅收國(guó)家理論認(rèn)為，稅收目的是保障政府更好地提供公共服務(wù)，要求財(cái)政民主、稅收法治。財(cái)政民主既要求財(cái)政決策民主、財(cái)政分權(quán)，也要求進(jìn)行財(cái)政民主監(jiān)督，其中很重要的一點(diǎn)就是財(cái)政公開(kāi)。
房產(chǎn)稅作為地方政府籌集公共財(cái)政收入的手段，與地方財(cái)政績(jī)效考核、財(cái)政民主監(jiān)督密切相關(guān)。在民主財(cái)政要求下，房產(chǎn)稅籌集收入的目的、用途，地方政府為地方公共事業(yè)及福利增長(zhǎng)做出多少業(yè)績(jī)，都需要納入考核的范圍，以此讓納稅人評(píng)判地方政府的財(cái)政績(jī)效。最低限度的財(cái)政公開(kāi)要求，是地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)房產(chǎn)稅收入及其使用情況依法進(jìn)行公開(kāi)，并接受質(zhì)詢。
現(xiàn)有的試點(diǎn)城市僅公布估計(jì)的房產(chǎn)稅收入，并未披露稅收收入的使用情況，并不符合財(cái)政公開(kāi)和財(cái)政監(jiān)督的基本要求，也會(huì)給公眾留下圈錢(qián)的不良印象。
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擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)存在諸多現(xiàn)實(shí)困難 |
從分稅制與財(cái)政法治兩個(gè)宏觀層面來(lái)看，目前試點(diǎn)并未解決這些根本性問(wèn)題，擴(kuò)容房產(chǎn)稅試點(diǎn)是不適宜的。
我們還可以從具體制度設(shè)計(jì)與操作層面進(jìn)一步論證該看法。
房產(chǎn)稅屬于地方稅，理論上可由地方政府對(duì)各項(xiàng)稅收構(gòu)成要素依據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行差別化設(shè)置。公民可依據(jù)地方政府提供的公共服務(wù)及財(cái)產(chǎn)稅的征收情況，選擇在更優(yōu)的區(qū)域居住生活。理論上，房產(chǎn)稅會(huì)使各地方政府競(jìng)爭(zhēng)性提供公共服務(wù)，以吸引更多居民，推動(dòng)本地房?jī)r(jià)上漲并以此獲得更多財(cái)產(chǎn)稅收入，然后再提供更好的公共服務(wù)，達(dá)到良性循環(huán)狀態(tài)。
但如此的房產(chǎn)稅理論設(shè)計(jì)在我國(guó)仍然面臨實(shí)施困境：第一，我國(guó)公民的遷徙自由在法律和事實(shí)上存在一定的困難；第二，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，地方性競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生馬太效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步拉大地區(qū)間差異。因此，在中國(guó)確立相對(duì)一致的房產(chǎn)稅具體規(guī)則、避免地方間惡性競(jìng)爭(zhēng)是有必要的，但各地也可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行靈活調(diào)整。
但現(xiàn)實(shí)的情況是，不僅上海和重慶兩個(gè)試點(diǎn)城市的房產(chǎn)稅具體規(guī)則存在較大差異，而且在諸多實(shí)質(zhì)性規(guī)則方面也沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。例如，對(duì)房產(chǎn)稅的覆蓋范圍究竟是針對(duì)全部房屋，還是高端商品房、商業(yè)用房或第二套以上房屋？房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)是房屋購(gòu)買(mǎi)價(jià)、市場(chǎng)評(píng)估價(jià)？如按市場(chǎng)估價(jià)計(jì)稅，由誰(shuí)評(píng)估，如何評(píng)估，對(duì)評(píng)估有異議又如何救濟(jì)？各地征收稅率如何確定，是否允許在一定幅度內(nèi)由各地調(diào)整？是否需要考慮對(duì)中低收入、弱勢(shì)群體或社會(huì)扶持的教育等事業(yè)考慮適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，其具體制度又如何？在此僅提出一部分具體制度問(wèn)題，就可見(jiàn)具體規(guī)則的不完善。由此，可以判斷，要繼續(xù)擴(kuò)容房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)將會(huì)有諸多困難。
“摸著石頭過(guò)河”是改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)，要求我們勇于面對(duì)新的實(shí)踐而不斷總結(jié)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)。在房產(chǎn)稅改革過(guò)程中，試點(diǎn)是必要的手段，但在沒(méi)有充分的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)之前，操之過(guò)急地?cái)U(kuò)容試點(diǎn)甚至全面推開(kāi)，則有冒進(jìn)的嫌疑。
建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府，規(guī)則的治理是非常重要的。亞里士多德的法治定義，是制定良好的法律并獲得公眾的普遍服從。如果房產(chǎn)稅改革的基本目標(biāo)、操作過(guò)程與具體規(guī)則等諸多事項(xiàng)或規(guī)則都不甚明確，稅收法治又如何能夠?qū)嵤�？如果公眾�?duì)房產(chǎn)稅的目的不甚理解，同時(shí)又缺乏有效財(cái)政監(jiān)督手段和途徑，又如何能對(duì)該制度有信心？
從規(guī)則之治和普遍服從這兩個(gè)層面看，目前政府的明智選擇，應(yīng)當(dāng)不是急于擴(kuò)容房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，而是需要從兩方面著手加強(qiáng)：一方面，明確房產(chǎn)稅改革目的，完善制度的具體規(guī)則和配套措施；另一方面，加大房產(chǎn)稅改革的宣傳力度，完善民主財(cái)政所要求的財(cái)政公開(kāi)及財(cái)政監(jiān)督制度，使公眾對(duì)其理解并認(rèn)同。唯此才能使房產(chǎn)稅制度改革取得良好的社會(huì)效果。