《經(jīng)濟參考報》：十六大以來，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，我國財稅改革不斷向縱深發(fā)展，請您談?wù)勎覈谪敹愺w制上都進行了哪些方面的改革？取得了哪些成績？
高培勇：要對十六大以來的財稅體制改革進展狀況做一比較系統(tǒng)的描述，一個最好的選擇，就是從中共十六屆三中全會所通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》入手。在那一具有歷史意義的文獻中，有兩段文字即第20和21條款系統(tǒng)勾畫了有關(guān)財稅體制改革的內(nèi)容。
其中，在稅制改革方面，包括的項目有：改革出口退稅制度；統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度；增值稅由生產(chǎn)型改為消費型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費稅，適當擴大稅基；改進個人所得稅，實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制；實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費；在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?quán)。
在財政體制改革方面，包括的項目有：創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一健全公共財政體制；進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度；深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費；改革預算編制制度，完善預算編制、執(zhí)行制衡機制，加強審計監(jiān)督；建立預算績效評價體系；實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監(jiān)控；加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監(jiān)督。
對照這些內(nèi)容，可以清晰地看到，這些年來，我國的財稅體制改革一直在深入、持續(xù)、穩(wěn)步進行中。上述的改革項目，大多已經(jīng)完成或者已經(jīng)啟動。即便尚未完成或啟動的項目，則或是已經(jīng)有所部署，或者已經(jīng)在研究之中。
《經(jīng)濟參考報》：去年底的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，財政政策要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，加大民生領(lǐng)域投入，積極促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。結(jié)構(gòu)性減稅，究竟要減什么稅？減誰的稅？減稅的規(guī)模有多少？這些問題理所當然成為人們普遍關(guān)注的話題。請您談?wù)勥@方面的情況。
高培勇：先說規(guī)模，減稅沒有規(guī)模就談不到擴張效應(yīng)。事實上，在去年年底的中央經(jīng)濟工作會議和今年的“兩會”上對減稅的規(guī)模已經(jīng)做出了必要的界定。這可以從兩個層面分析。其一，財政赤字的規(guī)模，將發(fā)行國債的赤字和動用中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金合二為一，今年安排的財政赤字規(guī)模一共高達1.07萬億。這實際上告訴我們政府今年計劃“少掙多花”多少錢。少掙就是減稅，多花就是增支。這1.07萬億一定要花在這兩個方面。
其二，減稅和增支之間的分割。既然1.07萬億不是用于減稅就是用于增支，兩者之間該作何分割？同樣，在上述的會議上，也曾做過如下的表述，今年積極財政政策的重心在于推進結(jié)構(gòu)性減稅，這是其一。其二，今年財政支出增加的重點在于改善民生。注意到上述“重心”和“重點”的表述，并聯(lián)想到財政支出在投資與民生兩個方面的不同含義，可以清楚地知道，在1.07萬億元的配置上，是要向結(jié)構(gòu)性減稅傾斜的。把1.07萬億“二一添作五”后稍加傾斜，我們認為至少要以6千億元作為最低減稅規(guī)模。
論及結(jié)構(gòu)，常識告訴我們，要把該減的地方減下來，不該減的地方千萬不要去動。目前就整個中國稅收的結(jié)構(gòu)而言，我想兩大特征是應(yīng)當關(guān)注的。其一，我稱之為“價格通道”。把2011年的全部稅收按稅種分割，18個稅種中，其中5個稅種占了90%以上，其他的13個稅種占到了9%多一點。如果以此為基礎(chǔ)，再在間接稅和直接稅之間作一個分割，能夠稱為直接稅的就是企業(yè)所得稅和個人所得稅，兩者相加大概是26%，其余的74%都屬于間接稅。這就意味著，在今天的中國，政府和居民之間的稅收關(guān)系主要是通過價格通道來連接的。由此可見，即便只是基于讓一個國家的稅制比較均衡、比較勻稱的考慮，也應(yīng)該把減稅的重點放在間接稅上，而不是直接稅上。
其二，我稱之為“企業(yè)出口”。把2011年的全部稅收按照繳納者做分割，會看到92%以上的稅收都是來源于企業(yè)，只有7.94%的稅收來自于個人。其中7.94%還有6%左右屬于實行代扣代繳制度的個人所得稅。所以，即便只是出于讓一個國家的稅收收入來源結(jié)構(gòu)比較勻稱、均衡的目的，也應(yīng)該把減稅的重點放在企業(yè)繳納的稅收上，而不是放在個人繳納的稅收上。
由此看來，在結(jié)構(gòu)上的減稅要鎖定兩條，第一減間接稅，第二減企業(yè)繳納的稅。如何去貫徹？“營改增”是一項既已得到包括決策層、企業(yè)圈以及社會各界的高度認同且已大致鋪就了前行之路的涉及規(guī)模最大、影響范圍最廣的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。抓住“營改增”不撒手，是我們可以依循的把結(jié)構(gòu)性減稅落到實處的基本路徑。
為什么？既然要減間接稅、減企業(yè)繳納的稅，減增值稅是最優(yōu)的選擇。不妨注意到如下的基本事實：其一，增值稅的塊頭兒最大，它是當前中國的第一大稅種，在全部稅收收入中占據(jù)41%的份額，它的任何變動，哪怕是輕微的變動，都會極大地影響到稅收收入全局。故而，相比之下，減少增值稅，或者說，以減少增值稅為主，顯然是此輪實施結(jié)構(gòu)性減稅的幾乎唯一的選擇。其二，當然也需要減營業(yè)稅。但營業(yè)稅的前途已經(jīng)鎖定為改征增值稅，至遲在“十二五”結(jié)束，它就要納入增值稅體系之中了。其三，有人說要減消費稅，但是許多人腦子里所想象的消費稅和現(xiàn)實的消費稅不是一回事。在很多人腦子里凡是服務(wù)的消費稅都是消費稅，但那是一般消費稅。中國實行的消費稅是特種消費稅，不是對所有服務(wù)都征的，而是在征收營業(yè)稅和增值稅之后再選擇部分商品加征。消費稅的基本征稅對象是奢侈品和與能源、資源消耗有關(guān)的商品，對于消費稅的任何減少，都要牽涉到國家的收入分配政策和節(jié)能減排政策安排，不能不格外謹慎。
所以，在三個流轉(zhuǎn)稅稅種中，唯一能夠鎖定的就是增值稅，應(yīng)當把增值稅作為減稅的重點。目前增值稅減稅主要是通過“營改增”來實現(xiàn)的�；谏虾５臏y算已經(jīng)表明，在上海地域內(nèi)，其所能涉及的減稅規(guī)模，大約在100億元上下。來自國家稅務(wù)總局的測算也表明，在全國范圍內(nèi)實施“營改增”所涉及的減稅規(guī)模，可達1000億元以上。所以，它的實施范圍越廣，減稅的規(guī)模效應(yīng)就越大。所以，抓住當前的有利契機，加快推進“營改增”的試點范圍，甚至在全國一次推開，是非常必要的。此其一。
“營改增”應(yīng)當也必須伴之以“降率”。在“營改增”之后，倘若其他稅種不作相應(yīng)調(diào)整，增值稅在全部稅收收入的占比就會一下子躍升至55%以上。這既不利于防范財政收入風險，更不利于稅收收入體系的均衡布局。所以，一方面，鑒于“擴圍不增(份)額”是應(yīng)當盡可能爭取實現(xiàn)的目標，另一方面，也鑒于進一步加大“營改增”減稅規(guī)模效應(yīng)的考慮，很有必要在實施“營改增”并擴大其試點范圍的同時，啟動降低增值稅稅率的改革。以目前的增值稅標準稅率水平計，每降低一個百分點，可收獲減稅2000億元的規(guī)模效應(yīng)。再加上附屬于增值稅之上的教育費附加、城建稅和地方教育費附加而帶來的減稅，其減稅總規(guī)模可望達到2500億元上下。若可以降低2個百分點安排，那么通過降低增值稅率所可能實現(xiàn)的減稅規(guī)模有可能達到5000億元。此其二。
所以，抓住“營改增”不撒手，是我們可以依循的把結(jié)構(gòu)性減稅落到實處的基本路徑。
《經(jīng)濟參考報》：財政部近日公布的8月財政數(shù)據(jù)顯示，中央財政時隔三年多以后再次出現(xiàn)負增長，對此，有人憂心忡忡，您認為這會不會影響減稅進程？
高培勇：減稅的需求和財政收入形勢的現(xiàn)實該怎么對接是一個重要問題。迄今為止，我們看到，進入今年以來，財政收入的增幅一直在回落。1—7月份，大概財政收入的增幅是11.6%，把八月份的數(shù)字算進去，大概降到了10.8%的樣子。這個數(shù)字，盡管較之去年同期回落近20個百分點，但是，若換一個參照系，按照今年9%的預算收入增幅指標計算，則是“超出”預算1.8個百分點。它意味著，迄今為止，我國財政收入的走向，不過是以往增速的放緩，而非低于預算指標的增長。它所能影響的，至多是超收收入規(guī)模的多與少，不會動搖今年財政收支平衡的基礎(chǔ)。
即便今后幾個月的財政收入延續(xù)前8個月的態(tài)勢，僅以超出預算收入增幅指標1.8個百分點計算，今年可能形成的財政超收收入規(guī)模，起碼在2000億元上下。以此為基礎(chǔ)，鑒于超收收入的機動財力性質(zhì)，再考慮到已經(jīng)打入預算的10700億元的財政赤字空間，至少6000億元的減稅規(guī)模，不僅是有必要的，而且是有能力實施的，甚至是可以超越的。
因而實施既定目標的結(jié)構(gòu)性減稅，從而在多重目標的周旋當中走出一條適合當今中國經(jīng)濟形勢發(fā)展的宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控之路，我們還有空間。