推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要體制機(jī)制創(chuàng)新
2012-09-20   作者:甘露 馬振濤(中國(海南)改革發(fā)展研究院)  來源:中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
 
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  9月8日,中國(海南)改革發(fā)展研究院在京舉辦“新型城鎮(zhèn)化:發(fā)展與轉(zhuǎn)型——中改院改革形勢分析會”。來自國務(wù)院研究室、國家發(fā)改委、財(cái)政部、中國社科院、國家行政學(xué)院等機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者數(shù)十人出席會議。會議由中改院院長遲福林主持。與會專家認(rèn)為,破題新型城鎮(zhèn)化,加快新型城鎮(zhèn)的發(fā)展轉(zhuǎn)型,是我國實(shí)現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展的大戰(zhàn)略。專家們建議,要順應(yīng)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的大趨勢,迫切需要通過體制機(jī)制創(chuàng)新,加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程,釋放城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展的巨大潛力。

  一、城鎮(zhèn)化是一個(gè)大戰(zhàn)略

  與會專家認(rèn)為,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務(wù)。
  中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員張卓元認(rèn)為,我們對中國的經(jīng)濟(jì)前景不必太悲觀,應(yīng)充分估計(jì)城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。只要充分發(fā)揮和釋放城鎮(zhèn)化這個(gè)巨大潛力,中國的經(jīng)濟(jì)增長不會出現(xiàn)大的問題。為此,應(yīng)把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略。
  中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為,城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇,是擴(kuò)大內(nèi)需的重要載體;是調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵選擇;是穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要途徑。中國正進(jìn)入城市化快速發(fā)展時(shí)期。預(yù)計(jì)到2020年,我們的城鎮(zhèn)化率能達(dá)到60%左右。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,對于實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展意義重大。為此,要把短期需求和中長期需求結(jié)合起來,在戰(zhàn)略層面要有一個(gè)通盤考慮,在體制和政策方面也要有重大調(diào)整。
  國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌認(rèn)為,第一,從當(dāng)前看,城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手,從中長期看,城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長的重要推動(dòng)力;第二,城鎮(zhèn)化為提升產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供了一個(gè)很大的平臺;第三,城鎮(zhèn)化的過程也是人類文明不斷發(fā)展提升的過程;第四,城鎮(zhèn)化能更好地體現(xiàn)出“以人為本、共同富!钡脑瓌t;第五,城鎮(zhèn)化綜合效應(yīng)很強(qiáng),對我國參與國際競爭、真正從經(jīng)濟(jì)大國發(fā)展成經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國意義重大。

  二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化難以為繼,破題新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)務(wù)之急

  與會專家普遍認(rèn)為,傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化難以為繼,迫切要求轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式,著力提高城市發(fā)展質(zhì)量,走出一條以人為本、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。
  中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會名譽(yù)會長高尚全指出,新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。城鎮(zhèn)化并不是要消滅農(nóng)村,而是要考慮城鄉(xiāng)怎么一體化,城鄉(xiāng)怎么協(xié)調(diào)發(fā)展,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)怎么解決,農(nóng)村怎樣富起來。不能為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化,不能過分追求城鎮(zhèn)化率。
    遲福林認(rèn)為,未來十年、二十年確實(shí)存在一個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型問題,不能搞土地城鎮(zhèn)化、水泥城鎮(zhèn)化,而更應(yīng)注重人口的城鎮(zhèn)化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化、生態(tài)的城鎮(zhèn)化。
  中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛認(rèn)為,傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo),以工業(yè)化為主線,以地方政府為主導(dǎo),以土地為主要內(nèi)容,以外延擴(kuò)張為特點(diǎn),以外部需求為牽引,以物質(zhì)資本大量消耗作驅(qū)動(dòng)力,是高成本、低收益的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化帶來很大的問題,集中表現(xiàn)在:要素結(jié)構(gòu)失衡、空間失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和大城市病的爆發(fā)等。新型城鎮(zhèn)化模式是以現(xiàn)代化為發(fā)展目標(biāo),以人的城市化為核心,以市場運(yùn)作為主導(dǎo),以內(nèi)外需為牽引,以創(chuàng)新要素為驅(qū)動(dòng),以內(nèi)涵增長為重點(diǎn),以適度聚集為原則,“三化”互動(dòng),實(shí)現(xiàn)低成本、高收益,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
  中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱指出,傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中有四大教訓(xùn):一是現(xiàn)行政策客觀上造成對農(nóng)民利益的雙重剝奪;二是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)沒有破解,客觀上演變成“三元社會”,即城市居民、農(nóng)民和農(nóng)民工;三是城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大;四是政策的公平公正性廣受社會質(zhì)疑。城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,即實(shí)現(xiàn)三大功能:城鄉(xiāng)間要素自由流動(dòng)、制定城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃、制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策。要達(dá)到三大目標(biāo):城鄉(xiāng)政治權(quán)利平等、城鄉(xiāng)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和城鄉(xiāng)居民在生活水平上趨同。未來,中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化要嚴(yán)防“造城運(yùn)動(dòng)”所帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn),變革城市治理模式。
  中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英認(rèn)為,中國城市化進(jìn)程中最大的問題是沒有伴隨中產(chǎn)階級的崛起,這就意味著未來建立真正的“市民社會”缺乏穩(wěn)固的根基。新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化齊頭并進(jìn),通過城鎮(zhèn)化,使農(nóng)民可以耕作更多的土地,提高他們的勞動(dòng)生產(chǎn)率。特別是通過農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模經(jīng)營,來增加糧食產(chǎn)量。
  財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希指出,城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的工程,具有集中化、組織化、規(guī);、公共化、便利化、人性化六個(gè)特點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化是“六化”統(tǒng)一,離開任何一個(gè),都不是真正的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。這就不僅要求改善人們的居住和生產(chǎn)環(huán)境,建立宜居、人性化的城鎮(zhèn),而且還要考慮滿足居民的多樣化需求,使其有充分選擇的空間。
  張占斌認(rèn)為,要把提高城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量并重,首要的是解決農(nóng)民工和農(nóng)村人口市民化,即人的城鎮(zhèn)化問題,這是城鎮(zhèn)化最重要最本質(zhì)的東西。提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量,一個(gè)關(guān)鍵問題是提高城市承載能力。硬件的市政建設(shè),不能用農(nóng)村的水平管理現(xiàn)代化的城市,要用現(xiàn)代化的水平管理現(xiàn)代化的城市。
  中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為,中國農(nóng)業(yè)將來的出路是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)業(yè)規(guī)模化的前提是把大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來,離開農(nóng)業(yè),離開農(nóng)村,變成城市居民;剩下的農(nóng)村人口可以很好地進(jìn)行規(guī);(jīng)營,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

  三、農(nóng)民工市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

    與會專家普遍認(rèn)為,加快城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型,提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量,重點(diǎn)和難點(diǎn)在于解決兩億多農(nóng)民工的市民化問題,“讓農(nóng)民工成為歷史”關(guān)乎城鎮(zhèn)化的實(shí)際進(jìn)程。
    王小魯認(rèn)為,城市化到了需要作一盤棋來整體考慮的時(shí)候,兩億多農(nóng)民工長期在城市打工,但沒有解決戶籍問題,沒有解決社會保障和公共服務(wù)的問題,加上農(nóng)村留守老人、留守兒童問題,這些問題不解決,一定會出亂子,F(xiàn)在是解決這個(gè)問題的時(shí)候了。政府以沒有錢為由不給在城市打工的農(nóng)民工解決基本的社會保障和公共服務(wù),這個(gè)邏輯是不成立的。
    國務(wù)院研究室農(nóng)村司巡視員葉興慶認(rèn)為,農(nóng)民工市民化問題不解決好,城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的效益就會大打折扣。農(nóng)民工市民化面臨著五大體制難題:一是在城鄉(xiāng)二元體制的基礎(chǔ)上啟動(dòng)城鎮(zhèn)化,面臨農(nóng)民工市民化的成本消化難題;二是在集體所有制基礎(chǔ)上啟動(dòng)城鎮(zhèn)化,面臨農(nóng)民工怎么退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的難題;三是在房價(jià)上漲透支未來的背景下啟動(dòng)城鎮(zhèn)化,面臨農(nóng)民進(jìn)城以后如何安居的難題;四是在區(qū)域差異非常明顯的基礎(chǔ)上啟動(dòng)城鎮(zhèn)化,面臨農(nóng)民工穩(wěn)定性差的難題;五是在移民文化發(fā)育不足的情況下啟動(dòng)城鎮(zhèn)化,面臨農(nóng)民工和本地人口如何有效融合的難題。
    國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成認(rèn)為,城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是“農(nóng)民進(jìn)城”。現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民工進(jìn)城存在三大問題:一是農(nóng)民工與城市人同工不同酬;二是福利問題;三是保障問題。未來應(yīng)通過農(nóng)民工市民化、本地化、家庭化來實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。

  四、重在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制創(chuàng)新

    與會專家認(rèn)為,制度建設(shè)滯后,是城鎮(zhèn)化過程中面臨的較為突出的問題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,必須大膽先行先試,破除體制機(jī)制障礙,為新型城鎮(zhèn)化提供制度保障。
    遲福林認(rèn)為,新型城鎮(zhèn)化重要的是在未來3—5年能在一些重大體制和政策方面做出調(diào)整。一是土地制度;二是戶籍制度;三是農(nóng)民工市民化;四是人口政策;五是現(xiàn)行行政區(qū)劃體制;六是行政體制,包括城鎮(zhèn)化的公共治理;七是財(cái)稅體制;八是農(nóng)村組織化程度、農(nóng)村社區(qū)自治等。
  黨國英指出,農(nóng)民的耕地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地是國家公共規(guī)劃造成的,剩余歸公是對的。但是農(nóng)民的建設(shè)用地,即村莊占地被征用,價(jià)格應(yīng)該高。要真正建立起城鄉(xiāng)建設(shè)土地統(tǒng)一市場。
  王小魯認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化需要一系列制度配合,第一是戶籍制度與公共服務(wù)和社會保障制度改革;第二是通過土地制度創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)土地規(guī);,促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移,應(yīng)通過“確權(quán)頒證”,承認(rèn)農(nóng)民對土地的權(quán)益并且可以合法轉(zhuǎn)讓;第三,要打破地方財(cái)政嚴(yán)重依賴賣地籌資的格局。調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政分配關(guān)系,改善政府資金的管理,提高透明度,加強(qiáng)社會公眾的監(jiān)督,以此杜絕腐;同時(shí),改革土地出讓制度,設(shè)立房產(chǎn)稅,代替土地出讓金收入。
  倪鵬飛認(rèn)為,土地問題最重要的是解決土地的收益分配問題,這里面要形成一些制度,如價(jià)格調(diào)解機(jī)制、土地調(diào)解機(jī)制、金融籌措機(jī)制、稅收調(diào)解機(jī)制等。
    中國社科院老年科學(xué)研究中心常務(wù)副主任田雪原指出,戶籍制度改革應(yīng)從淡化“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”身份開始。對變農(nóng)民為市民也要做出分析,制定一定的條件,如有沒有穩(wěn)定的職業(yè),有沒有穩(wěn)定的收入,有沒有相對固定的住所等。此外,生育政策的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也到了破冰的時(shí)候。無論城鄉(xiāng),應(yīng)實(shí)行限三生二政策,雙獨(dú)生子女或一方獨(dú)生子女,都可以生兩個(gè)孩子。
  國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授常修澤建議,第一,按照“包容、公正、有序”的精神來推進(jìn)農(nóng)民工市民化,通過定量化的指標(biāo)體系,用進(jìn)城務(wù)工打分的方式,解決戶口問題。第二,當(dāng)務(wù)之急要研究在異地高考中的利益協(xié)調(diào)和中央政府調(diào)節(jié)問題。第三,要研究解決農(nóng)民工市民化后的文明融合問題。
  葉興慶提出,今后新出臺城市公共服務(wù)政策原則上不應(yīng)該再跟戶籍掛鉤,這應(yīng)該作為一條底線,F(xiàn)在農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育、農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保障等問題已基本解決,問題比較大、討論比較多的是異地高考問題。這主要涉及到跨省流動(dòng)問題,特別是京津滬的既得利益怎么解決。
  劉尚希認(rèn)為,在城鎮(zhèn)化過程中,財(cái)政體制上最大的挑戰(zhàn)是怎么樣讓公共服務(wù)跟著人走。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化使我們變成一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會,再按照這種靜態(tài)的人口分布來設(shè)計(jì)體制就不相適應(yīng),就會出現(xiàn)人與公共服務(wù)相脫節(jié)。因此,改革應(yīng)更多向中西部傾斜,向農(nóng)村傾斜,在這個(gè)過程中要考慮人口的遷移。否則農(nóng)村搞了很多公共設(shè)施建設(shè),卻出現(xiàn)空城的現(xiàn)象,浪費(fèi)非常大。
  汪玉凱提出,我們現(xiàn)在仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的縱向行政架構(gòu),這種治理結(jié)構(gòu)走到了盡頭。城鎮(zhèn)化的公共治理結(jié)構(gòu)最重要的是賦予市更大的自主權(quán),除了直轄市外,不要分副省級城市、地級市、縣級市,應(yīng)實(shí)行平行政策。
  張占斌提出,行政區(qū)劃調(diào)整得好能提高生產(chǎn)力。為此,適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,應(yīng)加快行政區(qū)劃調(diào)整,完善特別設(shè)市政策,包括在大的鎮(zhèn)可以改市。

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