落后產(chǎn)能是工藝技術水平、安全等標準低的產(chǎn)能,不同于低利潤產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能。
落后產(chǎn)能導致的資源浪費、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會成本往往遠大于其實現(xiàn)利益。因此,為保證我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展,必須加快淘汰落后產(chǎn)能。
加快淘汰落后產(chǎn)能是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構、提高經(jīng)濟增長質量和效益的重大舉措。2010年2月,國務院發(fā)布《關于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》,全面部署了新時期加快淘汰落后產(chǎn)能工作,明確了重點工作分工。在工業(yè)和信息化部牽頭組織、部際協(xié)調小組成員單位和地方政府共同努力下,我國淘汰落后產(chǎn)能工作已取得了階段性成果。
何為落后產(chǎn)能
落后產(chǎn)能是工藝技術水平、安全等標準低的產(chǎn)能,不同于低利潤產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能!秶鴦赵宏P于發(fā)布實施<促進產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規(guī)定>的決定》明確落后產(chǎn)能的判斷有五個基本原則,即危及生產(chǎn)和人身安全,不具備安全生產(chǎn)條件;嚴重污染環(huán)境或破壞生態(tài)環(huán)境;產(chǎn)品質量低于國家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標準;嚴重浪費資源、能源;法律法規(guī)規(guī)定的其他情況。
從技術層面講,落后產(chǎn)能缺乏競爭力,本理應在市場上沒有生存空間,但是從重點行業(yè)落后產(chǎn)能的實際情況看,落后產(chǎn)能仍存在一定的市場,部分行業(yè)還存在較高的利潤。一是我國經(jīng)濟發(fā)展處于轉型期,經(jīng)濟發(fā)展不均衡,地域差距大,還存在較大的低端產(chǎn)品需求。二是落后產(chǎn)能企業(yè)利用我國現(xiàn)行相關法律法規(guī)和執(zhí)法不嚴的漏洞,逃避本應承擔的資源、環(huán)境、安全責任,通過轉嫁社會成本來獲取低價競爭力,擠占先進產(chǎn)能的市場空間。三是受就業(yè)、和單純追求GDP等因素影響,部分地方政府對落后產(chǎn)能把控不嚴,缺乏主動淘汰落后產(chǎn)能的動力,直接導致了落后產(chǎn)能的長期存在。不難看出,落后產(chǎn)能導致的資源浪費、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會成本往往遠大于其實現(xiàn)利益。因此,為保證我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展,必須加快淘汰落后產(chǎn)能。
我國淘汰落后產(chǎn)能的進展和成效
。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作體系基本建立。從工作推進主體來看,工業(yè)和信息化部、國家能源局等相關中央部門、地方人民政府和企業(yè),“三層次”主體聯(lián)動推進工作。從工作機制來看,建立了組織協(xié)調、監(jiān)督、檢查考核驗收、激勵支持、限制約束“五機制”,相對完善的淘汰落后產(chǎn)能工作體系基本形成。從政策配套來看,以差別電價、中央財政獎勵資金、產(chǎn)業(yè)指導目錄等為代表的稅收、價格、財政、金融和產(chǎn)業(yè)政策相互配合的綜合政策體系已經(jīng)形成,并逐步完善。從工作手段來看,約束和激勵并舉,嚴格市場準入,禁止新增落后產(chǎn)能,加強財政資金引導、做好職工安置工作和支持企業(yè)技術升級改造三個方面激勵落后產(chǎn)能退出。
。ǘ┨蕴浜螽a(chǎn)能工作已取得積極成效!笆晃濉逼陂g,各地區(qū)、有關部門采取了一系列強有力的政策措施,綜合運用法律、經(jīng)濟、技術及必要的行政手段,大力推動淘汰落后產(chǎn)能工作,圓滿完成了
“十一五”確定的目標。“上大壓小”、關停小火電機組7682.5萬千瓦,淘汰落后煉鐵產(chǎn)能12000萬噸、煉鋼產(chǎn)能7200萬噸、水泥產(chǎn)能3.7億噸等,在關閉造紙、化工、紡織、印染、酒精、味精、檸檬酸等重污染企業(yè)方面都取得積極進展。
(三)淘汰落后產(chǎn)能為工業(yè)轉型升級提供有力支撐。一是促進節(jié)能減排。淘汰高能耗、高排放的落后設備,防止新增“兩高一資”落后產(chǎn)能,有效地降低工業(yè)能耗和污染,積極推進節(jié)能減排;二是促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。各地積極淘汰落后產(chǎn)能,“騰龍換鳥”,發(fā)展能耗、物耗少,環(huán)境污染小的先進產(chǎn)能,加快工業(yè)轉型升級。
存在的主要問題
。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作協(xié)調配合機制仍需完善!暗龋p)量置換”和“上大壓小”政策無法有效實施和貫徹,不能有效地平衡發(fā)展和淘汰的關系。突出表現(xiàn)在地方淘汰落后產(chǎn)能后,新上的先進項目的審批不能很好地落實,嚴重地降低了企業(yè)主動淘汰落后設備和生產(chǎn)線的積極性。由于欠發(fā)達地區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)設備和工藝往往相對比較落后,基本上處于國家淘汰名單之列,淘汰企業(yè)的落后產(chǎn)能造成了地方財政困難,地方政府的抵觸情緒也較大。
。ǘ┞浜螽a(chǎn)能標準仍需進一步完善。
經(jīng)過三年多的強力推進,淘汰標準提高,工作難度加大。單一依據(jù)工藝裝備和規(guī)模大小的標準已難以準確地區(qū)分先進和落后產(chǎn)能,需進一步完善,更多地考慮利用能耗、環(huán)保等指標來界定,以滿足“十二五”期間進一步開展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要。
。ㄈ┢髽I(yè)轉產(chǎn)、職工安置等后續(xù)保障措施仍需完善。在現(xiàn)行淘汰落后產(chǎn)能政策體系中,主要通過中央淘汰落后產(chǎn)能專項資金和地方財政配套資金安排企業(yè)落后產(chǎn)能退出的善后工作。隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的進一步深入開展,單靠中央財政獎勵資金的投入難以有效地支持企業(yè)落后產(chǎn)能退出,尤其是職工安置和后續(xù)轉產(chǎn)、轉型問題。
(四)淘汰落后產(chǎn)能的相關法律法規(guī)仍需進一步健全,F(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關的法律法規(guī)條文相對分散,且沒有形成一個系統(tǒng)的法律法規(guī)體系,難以對落后產(chǎn)能形成有效的強有力的法律約束,需進一步修訂完善;現(xiàn)有執(zhí)行標準,尤其是與環(huán)保、能耗、物耗相關的法律法規(guī)和標準仍需進一步細化和完善;環(huán)境和資源稅立法工作仍需開展。
。ㄎ澹┉h(huán)境、質量和安全等執(zhí)法力度仍需加大。在環(huán)境保護、工商、監(jiān)測等執(zhí)法上面,部分法律法規(guī)和政策規(guī)定的能耗、環(huán)境指標和市場準入限制無法有效地貫徹落實。
完善落后產(chǎn)能退出機制的政策建議
當前,我國落后產(chǎn)能問題比較突出的重要原因在于要素價格扭曲,尤其是資源和環(huán)境破壞的代價不能有效得到反映,落后產(chǎn)能所帶來的“高污染、高物耗、高能耗”的社會成本不能有效內化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中,市場機制在淘汰落后產(chǎn)能方面作用發(fā)揮不夠,法律法規(guī)和標準的完善和執(zhí)行力度亟待加強?偨Y借鑒其他國家的先進經(jīng)驗,下一步應在輔以嚴格行政手段的基礎上,著力深化要素市場改革,特別是理順資源、環(huán)境、土地等要素的價格,完善法律法規(guī)標準和約束機制,建立起適合我國國情的落后產(chǎn)能退出長效機制,促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。
。ㄒ唬┓植酵晟坡浜螽a(chǎn)能退出機制?紤]我國現(xiàn)有的法制建設和市場經(jīng)濟發(fā)展狀況,應該分步建立和完善落后產(chǎn)能退出長效機制!笆濉逼陂g應重視環(huán)境和資源稅收的改革,逐步完善法律法規(guī)體系,將社會成本內化到企業(yè)生產(chǎn)成本中,消除落后產(chǎn)能生存的土壤。從資源、環(huán)境、能耗、物耗等角度全面建立并細化落后產(chǎn)能的界定標準;進一步試點環(huán)境和資源稅收改革,完善稅收征收和監(jiān)管制度;逐步完善以資源、環(huán)境、能耗、物耗為主要標準的淘汰落后產(chǎn)能的法律法規(guī)體系;探索建立新建項目與淘汰落后產(chǎn)能相銜接的審批機制,落實產(chǎn)能等量或減量置換制度。未來十年應注重營造市場環(huán)境,促進市場自動淘汰落后產(chǎn)能。政府通過健全法律法規(guī)和監(jiān)管市場的方式,努力營造有利于市場競爭的環(huán)境;減少政府對市場的干預,讓市場通過競爭促進企業(yè)自動淘汰落后產(chǎn)能,使用先進設備,適時引導進一步提高企業(yè)競爭力。
(二)繼續(xù)堅持淘汰落后產(chǎn)能“三層次、五機制”的政策體系和工作推進機制。從三年多的實踐來看,“三層次、五機制”聯(lián)動的工作體系能有效推動淘汰落后產(chǎn)能工作,并取得了較為明顯的成效。雖然目前我國在落后產(chǎn)能退出過程中更多的是依靠行政手段,但從國外的做法和經(jīng)驗看,一定的行政手段不僅是必需的,也是在我國現(xiàn)階段法律體系不完善、市場機制不健全等條件下的客觀選擇,應該得到肯定和堅持。
。ㄈ┻M一步健全法律法規(guī)和標準體系。
完善的法律法規(guī)體系是淘汰落后產(chǎn)能的前提和重要依據(jù)。我國現(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關的法律法規(guī)條文相對分散,體系不健全,市場準入標準,尤其是環(huán)保、能耗、物耗相關標準仍需進一步細化和完善,這直接制約了淘汰落后產(chǎn)能工作的開展。
(四)加大環(huán)境、質量、安全、工商等執(zhí)法力度。加強行政執(zhí)法監(jiān)督是落后產(chǎn)能退出的重要保障。進一步淘汰落后產(chǎn)能工作需要加強相關職能部門的執(zhí)法力度,共同營造有利于落后產(chǎn)能退出的法律環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境。
。ㄎ澹┩晟撇顒e電價、探索資源性產(chǎn)品價格的形成機制。內化企業(yè)外部成本是落后產(chǎn)能自發(fā)退出的關鍵環(huán)節(jié)。充分利用差別電價、資源性產(chǎn)品價格和稅收的杠桿作用,落實和完善資源及環(huán)境保護稅費制度,通過限制和激勵并舉,促使企業(yè)自動淘汰落后產(chǎn)能。
。┻M一步探索研究落后產(chǎn)能綜合標準。生產(chǎn)設備的工藝、規(guī)模等技術指標是造成落后產(chǎn)能高污染、高能耗、高物耗的直接原因,下一步應研究探索綜合考慮利用能耗、物耗、環(huán)境指標與設備工藝技術指標相結合的標準來界定落后產(chǎn)能,突破單一“規(guī)!睒藴试谶M一步淘汰落后產(chǎn)能工作中難以準確地區(qū)分先進和落后產(chǎn)能的局限。在強化資源、環(huán)境、能耗、物耗等標準強制約束下,細化工藝、技術、規(guī)模等可具體操作實施的具體標準,滿足“十二五”期間進一步開展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要。(七)研究淘汰落后和新建項目的聯(lián)動機制,妥善處理淘汰與發(fā)展的關系。根據(jù)實際,積極探索建立新建項目與淘汰落后產(chǎn)能“等(減)量置換”機制,探索被淘汰的指標交易制度,使新上項目必須具備相應的被淘汰產(chǎn)能指標,否則不予立項,所得資金用于補償淘汰落后產(chǎn)能的成本。實行技術改造項目、中小企業(yè)項目等國家重點項目與淘汰落后產(chǎn)能相結合,淘汰落后和轉型升級相結合的政策,提高地方和企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的積極性。
。ò耍┲С滞ㄟ^兼并重組淘汰落后產(chǎn)能。
鼓勵地方政府通過財政貼息、設立并購基金等方式,引導和支持金融機構在完善制度、風險可控的前提下開展并購貸款,支持優(yōu)勢企業(yè)通過兼并、收購、重組落后產(chǎn)能企業(yè),淘汰落后產(chǎn)能,妥善安置職工。
。ň牛⿵娀袠I(yè)自律和社會監(jiān)督。在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策和行政調控手段基礎上,注重調動發(fā)揮各方力量的積極性,形成政府監(jiān)管、企業(yè)自律、中介機構和社會公眾廣泛參與的監(jiān)督新格局,充分發(fā)揮輿論導向和行業(yè)自律的作用,保障政策實施效果。