上一篇文章中，我們澄清了兩個基本事實：一、香港并不存在土地財政，至少以內(nèi)地為參照系時，這一結(jié)論是成立的。內(nèi)地的土地財政模式為全世界所獨有。二、兩者在土地運作模式上完全不同，推論下來，解決之道也應(yīng)不同。
　　導(dǎo)致房地產(chǎn)市場和土地市場波動的因素很多，有金融（貨幣信貸）層面因素，也有真實供求因素，在此我們僅聚焦于真實的供需問題。
　　先看香港。最近20年香港樓市經(jīng)歷了幾輪大漲大跌，每次大波動背后都對應(yīng)著特定的貨幣金融環(huán)境，但不可否認的是，香港住房供應(yīng)一直是偏緊張的。香港人均住房面積按內(nèi)地標準約10平方米多點，比內(nèi)地一線城市的20-40平方米低得多，也大大低于東京、新加坡等類似國際都市。因此，加大土地供應(yīng)，建設(shè)更多住房是香港必須面對的切實問題。
　　1997年前房價大漲，民間普遍呼吁政府多供地、多建房，但在隨后的房價暴跌中，這個聲音消失了，很多人特別是有房一族反對政府的“八萬五計劃”，而近幾年隨著房價大幅上漲，增加供應(yīng)的呼聲再起，然而“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，心有余悸的政府這次行動遲緩，結(jié)果招致社會不滿。
　　在香港現(xiàn)行機制下，土地供應(yīng)主要受有房一族和開發(fā)商兩大利益集團的牽制，最終的政策結(jié)果取決于有房者、無房者和開發(fā)商三者之間力量的博弈，賣地收入因素在這里倒顯得無足輕重。因此，要從根本上解決困擾香港市場的矛盾，關(guān)鍵點有二：一是不能讓開發(fā)商利益制約政府決策，這必須通過提升民主水平來實現(xiàn)；二是要擺脫有房一族的掣肘，從長遠發(fā)展規(guī)劃土地供應(yīng)，但這又何其難！增加供應(yīng)會抑制房價，使有房一族利益受損，特別是當很多家庭成為負資產(chǎn)時，增加供給的政策極不受歡迎，而上漲時雖然社會歡迎政府多供地，但受決策和執(zhí)行時滯的影響，等形成有效供應(yīng)時房價往往已進入下跌周期，社會幾乎無日不陷入對這一問題的爭端。
　　如能避免上述兩個利益集團的牽制，科學(xué)調(diào)節(jié)供給，以香港城邦經(jīng)濟特點，讓市民安居樂業(yè)其實難度并不大。但現(xiàn)實情況卻是，政府與居民、居民與開發(fā)商、有房者與無房者、不同代際人群之間有著層層疊疊的矛盾，紛擾無日不在。這也間接提醒我們，任何突出房地產(chǎn)金融屬性，居民熱衷于投資房地產(chǎn)而又缺乏高度成熟民主相配套的社會，都會出現(xiàn)十分棘手、幾乎是死結(jié)的利益沖突。
　　在這些紛紛擾擾中，為何賣地收入因素一直是次要的？這與香港小政府有關(guān)。香港不僅政府規(guī)模小，負擔的社會保障也有限。而充當收入再分配功能的保障房制度因運營出色，政府也只負責投入土地（早期曾給予貸款資助），并不構(gòu)成財政壓力。加上香港養(yǎng)老制度采取智利模式，政府沒有法定義務(wù)，正因為此，香港政府總體財政開支壓力較小。在以支定收情況下，即便政府有土地財源可開，它也不必像內(nèi)地那樣兩眼放光盯著土地，無所不用其極地追求賣地收入。
　　再看內(nèi)地。盡管土地國有為政府提供了重要的潛在財源，但對土地采取何種態(tài)度，是高度依賴土地，拼了命地設(shè)法抬高地價，還是像香港那樣對這塊收入比較超然，取決于兩個因素：一是開支的規(guī)模，二是為開支融資的各種途徑的難易程度。
　　如果開支規(guī)模受到限制，公共財政（稅收和非稅）收入能提供足夠融資的話，地方政府完全沒必要把土地視為命根子，但顯而易見這個前提并不成立。中國政府是個大政府，首先是人員規(guī)模和行政開支極大，約占總財政收入的1/4，在上世紀90年代的時候很多地方完全是“吃飯財政”，就是因為人浮于事，人頭費就把財政收入耗光了。其次，在政績模式和官員私利刺激下，一旦解決了吃飯問題，地方官員一定會產(chǎn)生大興土木的沖動。在不受民眾約束的經(jīng)濟建設(shè)型政府這一定位下，地方政府開支的規(guī)模理論上趨向無窮大。
　　而為開支提供融資的渠道無外乎三種：稅收、非稅收入、土地。稅收相對來說比較固定，彈性較小，非稅收入彈性大于稅收，最富想象力的當然是土地，土地賣多賣少，價格或高或低，直接決定當年政府日子好過還是難過。
　　既然政府對開支有無窮的胃口，而為開支融資最有操作空間的又是土地，那么不擇手段拉高房價以最大化賣地收入就成為必然。我們看到，這些年抵制中央樓市調(diào)控成了地方政府的本能，而在創(chuàng)造住房“需求”方面也是花樣百出，比如有的把農(nóng)村學(xué)校撤并，有的禁止農(nóng)民正常自建房，目的都是制造“剛需”。
　　土地運營本來是一個中性概念，與罪惡不是等號關(guān)系，賣地利潤用來城建配套，而基建改善抬高級差地租，房價上漲又使地價上升，這本來是一個良性循環(huán)，但這樣一個理想狀態(tài)因摻入了官員私利和短期政績機制而變異，地方政府在推高房價、推高地價過程中一定會陷入瘋狂的無節(jié)制狀態(tài)，也一定會導(dǎo)致泡沫和供應(yīng)過剩。這種極端狀態(tài)以鄂爾多斯為代表，并遍布全國。內(nèi)地房價狂升不像香港那樣對應(yīng)著供應(yīng)不足，相反卻對應(yīng)著銷售量和供應(yīng)量的巨幅上升，就是這種獨特的機制決定的。
　　至此我們不難得出結(jié)論：限制政府支出、規(guī)范政府收入才是告別土地財政的關(guān)鍵。縮減人員減少行政開支，通過民主程序來決定年度經(jīng)濟建設(shè)規(guī)模，只有滿足這兩點，轉(zhuǎn)入下一步討論，即如何尋找更穩(wěn)定、更不易讓房價脫軌的替代性稅源（如房產(chǎn)稅）才是有價值的。只要開支不受約束，任何新稅源都會導(dǎo)致政府更大的奢侈浪費；只要收入不規(guī)范，就算政府無地可賣，也一定會在其他融資方式上動腦筋，比如征收過頭稅，搞亂收費、亂罰款、亂攤派等。
　　在沒有土地財政的上世紀90年代，“三亂”成為一種普遍的現(xiàn)象，這種情況近些年由于土地財政的勃興而收斂，而近期由于賣地收入減少，這種混亂的現(xiàn)象有卷土重來之勢，最典型的即為近期東北某市的“大檢查”事件�？梢哉f，土地財政與上世紀90年代困擾中國社會的“三亂”財政本質(zhì)并無不同，都是權(quán)力不受約束環(huán)境下奪民之財?shù)氖侄�，其差異在于土地財政更迂回、更隱性、空間更大。
　　在此，我們必須澄清一個流傳極廣但實屬錯誤的觀點，即土地財政乃因分稅制后地方財權(quán)事權(quán)不匹配的產(chǎn)物。1994年稅改之后，地方稅收占比大幅降低不錯，但財力向中央集中只是增強了中央 “抽肥補瘦”的調(diào)節(jié)能力，并沒有改變絕大部分收入最終回到各地這一局面，因為中央本級支出除國防、外交和中央行政支出等少數(shù)項目，其余均以轉(zhuǎn)移支付返回到了各地。例如，2011年全國公共財政收入10.4萬億元，地方本級收入雖然只有5.25萬億元，但加上中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的4萬億，地方財政收入達到了9.25萬億，稅收超高增長最終回到了地方。地方直接收與中央先收再轉(zhuǎn)移，不同之處在于，前者用起來約束更少，更隨心所欲，更便于為官員或公務(wù)員群體謀私利，而后者常與特定用途掛鉤，剛性稍強。從這角度看，我們也不難理解地方在追求土地財政上的不竭的熱情了。