公積金是為在職職工解決住房困難的買房資金，已被廣大繳存的百姓視之為第二大生活保障資金。公積金沒(méi)有立法，這恰恰反映出我們公積金管理水平的落后，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合中國(guó)依法執(zhí)行、依法管理的法制環(huán)境下的發(fā)展需要。因此，公積金能否入市，還取決于公積金管理能否立法
最近，有媒體稱公積金入市取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。中國(guó)證監(jiān)會(huì)辦公廳有關(guān)巡視員日前在上海表示，證監(jiān)會(huì)正與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同研究住房公積金的投資運(yùn)行，并取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
公積金可以入市嗎？筆者認(rèn)為，目前公積金想入市，面臨了四大障礙：
首先，公積金是具有私人財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的資金。按國(guó)務(wù)院2002年3月24日修訂后的《住房公積金管理?xiàng)l例（簡(jiǎn)稱《條例》）》定義，職工個(gè)人繳存的住房公積金和所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有，也就是說(shuō)，屬于私人財(cái)產(chǎn)。要想公積金入市，還得必須征得廣大繳存人的同意。
其次，公積金管理機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)操辦入市業(yè)務(wù)。按有關(guān)法律規(guī)定，參于證券投資交易活動(dòng)的對(duì)象，須具有法人性質(zhì)的企業(yè)、公司、機(jī)構(gòu)，目前全國(guó)公積金管理形式全部委托地方，由地方公積金管理中心直接運(yùn)作，而地方公積金管理中心是直屬城市人民政府不以營(yíng)利的事業(yè)單位，并不具備參與證券投資交易活動(dòng)資格。
第三，沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，各地方公積金管理可以隨意變更用途和挪用。國(guó)務(wù)院《條例》規(guī)定，公積金應(yīng)用于職工購(gòu)買、建造、翻建、大修理自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。但由于缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)集中管理，一些地方公積金管理將用途性質(zhì)隨意變更和動(dòng)用。如有的地方直接挪用公積金貸款去建保障房；有的地方挪用公積金增值收益收購(gòu)公住房，以及直接用于廉租房公租房建設(shè)。公積金被當(dāng)成了唐僧肉，成了地方政府的額外“預(yù)算”和“小金庫(kù)”。因此，各地方管理參差不齊，如何集中管理，統(tǒng)一操作？
第四，公積金沒(méi)有立法，產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系不清晰。中國(guó)從1991年建立公積金制度，20多年來(lái)，僅靠一套國(guó)務(wù)院《條例》行政法規(guī)在管理，而且也在不斷進(jìn)行“修訂”工作，但并未真正納入法制軌道，一些條款明顯與現(xiàn)行法律產(chǎn)生矛盾，給不符合現(xiàn)行法律的行為有可乘之機(jī)，形成目前的管理不倫不類。如在法律上公積金屬于個(gè)人所有，由公積金產(chǎn)生的增值收益也應(yīng)屬個(gè)人所有，但目前公積金的增值收益并未全部返還給繳存人。除了公積金銀行存款利息返還外，其中最大的部分即用繳存人的資金向購(gòu)房者發(fā)放貸款所產(chǎn)生的利息收入，已被政府挪用于建設(shè)保障房。公積金既然是私人財(cái)產(chǎn)，就應(yīng)受法律保護(hù)。地方政府隨意征用，這是不是踐踏個(gè)人主權(quán)和違背法律？
若這四大“障礙”不解決，公積金怎么入市呢？一旦入市，還會(huì)產(chǎn)生一系列的法律問(wèn)題。如公積金入市后，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？賺了錢產(chǎn)權(quán)歸繳存人，還是歸地方政府用于廉租房公租房等保障房建設(shè)資金？公積金還算不算繳存人的住房?jī)?chǔ)金等。不能因?yàn)槲覀冑Y本市場(chǎng)低迷，憑一時(shí)沖動(dòng)，看到全國(guó)老百姓的公積金有2萬(wàn)多億元，就替老百姓作主，拿百姓的錢入市，事實(shí)上沒(méi)有法律保障的入市就是賭博。
有人要問(wèn)，社�；鹂梢匀胧校e金為何不可入市？社保基金是通過(guò)個(gè)人按規(guī)定繳費(fèi)，由全國(guó)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)采用統(tǒng)籌封閉式管理，按國(guó)家專門法規(guī)操作，與個(gè)人產(chǎn)權(quán)不發(fā)生任何關(guān)系，繳納人按法定退休后，由該機(jī)構(gòu)支付養(yǎng)老金。而公積金是個(gè)人和所在職單位，按工資比例共同強(qiáng)制繳納的買房?jī)?chǔ)金，屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，繳存人退休后，可按規(guī)定全部提取。這兩者在法律上，沒(méi)有可比性。把公積金以社�；鸱绞饺胧�，不管動(dòng)用本金或增值收益，它都改變了公積金性質(zhì)，既違反了公積金管理《條例》，也違反現(xiàn)行的《物權(quán)法》。
眾所周知，中國(guó)是借鑒別國(guó)的公積金制度，來(lái)解決中低收入群體住房困難，但是別國(guó)是在立法的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的一套制度和機(jī)制。從別國(guó)立法的本意看，就是依法管理，在專門的立法環(huán)境下，實(shí)行產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系清晰，杜絕一切侵占、挪用、損害主體的不法行為。
比如，新加坡公積金管理制度，屬于社會(huì)保險(xiǎn)，由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施個(gè)人儲(chǔ)蓄的中央公積金制度。通過(guò)立法，在原有儲(chǔ)蓄計(jì)劃的基礎(chǔ)上，由養(yǎng)老保險(xiǎn)、購(gòu)買住房、醫(yī)療、教育和投資增值等多個(gè)方面構(gòu)成，且由政府決定公積金利率。
又比如，中國(guó)香港地區(qū)公積金制度(又稱強(qiáng)積金)也是通過(guò)立法來(lái)管理的。它的特點(diǎn)是：個(gè)人公積金賬戶由“受托人”(即銀行或基金管理公司)管理；賬戶覆蓋至九成以上打工仔。這項(xiàng)公積金是以職業(yè)為基礎(chǔ)的退休保障計(jì)劃。簡(jiǎn)單地說(shuō)，凡年齡在18歲至65歲的每個(gè)個(gè)人，都必須參加。打工個(gè)人和老板每月都必須繳付5%左右的免稅收入，將其放在受托人管理的個(gè)人公積金獨(dú)立賬戶內(nèi)，由受托管理機(jī)構(gòu)人員來(lái)選擇投資類，無(wú)論投資范圍、投資比例和投資工具等，都不能違法，以保證個(gè)人公積金投資穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。然后一直積累至個(gè)人退休，便可將賬戶內(nèi)的錢連同投資增值收益一起取回。個(gè)人公積金賬戶必須由政府核準(zhǔn)的“受托人”參于管理，每個(gè)賬戶必須有每月繳存及投資記錄，并詳細(xì)標(biāo)示投資情況，本金及增值收益不得有任何挪用或作為其他用途。
所以，公積金不能入市，因?yàn)檫�未專門立法。即使公積金要入市或采用其他方式入市，還必須走法律程序，應(yīng)該由立法機(jī)構(gòu)全國(guó)人大討論決定，并不是由某個(gè)官員或證監(jiān)會(huì)、住建部等部門說(shuō)了算。
公積金是為在職職工解決住房困難的買房資金，已被廣大繳存的百姓視之為第二大生活保障資金。公積金沒(méi)有立法，這恰恰反映出我們公積金管理水平的落后，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合中國(guó)依法執(zhí)行、依法管理的法制環(huán)境下的發(fā)展需要。因此，公積金能否入市，還取決于公積金管理能否立法。