剛剛召開的十一屆全國人大常委會第二十七次會議議程之一是“二審《預算法》修正案草案。此次“二審”稿最具爭議的是重申了現(xiàn)行《預算法》中的“除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
其實地方政府能不能發(fā)行地方政府債券,關鍵并不在于有沒有資格,而在于地方政府將拿哪部分收益來還債。和城投債這種收入債券不同,地方債的公益性較高,收益性較低,這樣償債能力就難免會出現(xiàn)一些問題。
在2011年,財政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》,允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。與過去的地方債不同,這次四個試點省市將尋求的是地方自主發(fā)債的可能性。這比2009年為應對國際金融危機,國務院特別批準地方政府發(fā)行債券更進一步,2009年所發(fā)的地方債雖列入省級預算管理,但需要由財政部代理發(fā)行。
到今年8月底,2009年發(fā)行的2000億元地方債全部到期。從目前各地政府公布2012年地方政府債券額度和最終用途看,今年用于保障房建設在一些地方政府的預算中占比仍然較大,此外,還有比較重要的用途在于為2009年發(fā)行的三年期債券還本付息,即借新債還舊債。
偶爾舉新債還舊債不是不可以,但長此以往,地方債就會陷入死循環(huán),一旦資金鏈出現(xiàn)斷裂,就會形成嚴重的金融風險。尤其是最近這幾年,土地政策從緊后,占地方財政收入中很大一塊的土地轉讓收入相對增長減速,有機構公布數(shù)據(jù)顯示,今年5月全國20個重點城市土地出讓金237億元,創(chuàng)2009年3月來新低,前5月累計為1892.6億元,縮水1141億元。中原集團監(jiān)測數(shù)據(jù)也顯示,13個城市5月居住用地總成交面積82公頃,較前4月平均成交量大幅縮減近7成,其中北京5月土地收益僅為0.7億元,環(huán)同比分別大降98%和98.2%。這樣的局勢下,指望靠土地收入來還債現(xiàn)在會面臨捉襟見肘的情況。
除了土地收入,地方政府還需尋求新的收入增長渠道。尤其是在國內外經(jīng)濟形勢不甚明朗的情況下,產(chǎn)業(yè)升級帶來原有的經(jīng)濟增長點放緩,地方政府如果不積極參與到產(chǎn)業(yè)升級的改造中,尋找新的經(jīng)濟增長點,那么將來很可能會面臨不斷地舉新債還舊債的循環(huán)中,令原本用于發(fā)展地方經(jīng)濟、完善地方建設的資金無法得到保障。
因此《預算法》修正草案重申地方政府不得發(fā)行地方政府債券,從保護投資者利益角度看,來得正是時候。當然也有論者認為,從長遠角度來看,一味禁止地方政府發(fā)債,既造成地方發(fā)展的資金缺口無法彌補,也不利于資源的重新配置。隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展和轉型,地方自主發(fā)債禁令終有解除的時候,但首先要求發(fā)債的地方政府尊重市場,放棄那些靠行政命令或者中央財政兜底的想法,同時必須具有獨立償還相應債務并有承擔可能出現(xiàn)的市場風險的能力。而投資者在明確了地方財政收入的渠道之后,應該有能力判斷持有或者不持有某個地方的債券。