更好的“免費午餐”必須面對的問題
2012-04-17   作者:劉遠舉(上海金融與法律研究院項目研究員)  來源:東方早報
 
  關于政府推行的農村義務教育階段學生“免費午餐”項目中出現(xiàn)的種種問題,我曾撰文提出,把免費午餐的基礎建立在血親之愛的基礎上,把錢發(fā)給家長,用老師、學校的力量去監(jiān)管親情,而不是用不穩(wěn)定的自愿者去監(jiān)管無愛的行政。雖然有農民工外出打工的現(xiàn)實,但既然現(xiàn)在中國的農村還能給全國人民提供糧食,那么把錢直接分發(fā)給家長后,他們肯定也有時間解決自己孩子、孫子的午飯。發(fā)放統(tǒng)一飯盒,學生攜帶便當,學校提供統(tǒng)一的冷藏、加熱設備,老師和學校監(jiān)督查看學生的午飯內容,這樣做既避免了把雞蛋放入一個籃子里,避免食品安全問題,也可利用家長的無償勞動,實際增加午餐的投入。對于無法提供合格午餐的少數家長則可由學校接管。
  對這種看法,不少人贊同,但也有人反對。民間免費午餐項目的發(fā)起者鄧飛先生在微博上做出了回應。他說,經濟學家不知道的是,農村有5800萬父母棄家打工。對于鄧飛先生,我是充滿崇敬之情的。但我也不免覺得,一個“棄”字,顯示出鄧飛先生對于農民工父母背井離鄉(xiāng)打工的某種“何不食肉糜”式的道德優(yōu)越感。更重要的是,這似乎是現(xiàn)在“免費午餐”項目的最大的假設,即,不相信農村兒童的父母、叔伯、爺爺奶奶。
  從鄧飛先生的微博,以及相關評論來看,大多數人普遍相信制度而不相信人性。這種態(tài)度,可以說是一個進步,但如果順著螺旋上升的事物發(fā)展規(guī)律來看,他們還可朝前一步:制度并不能自動實現(xiàn)自身,它必然由人來實現(xiàn),建立在人性之上。制度需要人性的接口。人性有善有惡,制度因其本身的性質,可以分別接在人性之善和人性之惡上。
  在有原罪文化傳統(tǒng)的西方社會中,監(jiān)督的制度、組織的制度顯然是建立在人性惡這個假設之上的。最顯著的例子就是多黨制和三權分立,畢竟,兩個魔鬼的撕咬好過一個天使自身,惡意的媒體監(jiān)督也可淘汰社會的虛偽和丑惡。但同在西方社會,執(zhí)行的制度和個體相關的制度卻是建立在人性善的前提上的,或者說是充分相信個體最有動力,也最有效率改善自身福利。
  比如,國外的個稅退稅制度,澳大利亞的奶粉補貼制度,都是直接退給家庭稅金,因為這種直接執(zhí)行的制度,建立在人性善的認知基礎上,效率更高、福利改善更有效。簡單地說,減稅好過增稅后再發(fā)補貼。
  但在中國,事情多相反,人們不相信個人、家庭自我改善的本能,而把改善個體福利的具體措施、制度建立在人性惡的接口上。為了改善他們的福利,就通過組織去完成。于是,增稅,再發(fā)放補貼;征農民的地,再修廉租房。而具體執(zhí)行的組織,卻被認定為“高效、廉潔、全心全意提供服務”,這無疑建立在人性善的假設上!懊赓M午餐”項目的問題,正源于此。
  當然,這并不是說“免費午餐”這種補貼形式有問題,畢竟這里面多數是轉移支付性質,但問題在于對家長嚴防死守的態(tài)度是否正確?一個事情,在回答怎么辦之前,必然先需要回答“是什么”,在規(guī)范之前,必然是實證。
  我覺得,“免費午餐”項目必須面對三個方面的問題:
  第一,受助者是什么樣的。受助者的家庭結構如何,缺少的是資金還是時間,在多少程度上會因其他原因挪用免費午餐的補貼?這種挪用的動機有多強,是否因為挪用被剝奪享受補貼的權利也在所不惜?
  第二,執(zhí)行者是什么樣的。學校的結構如何?學校的學生人數分布如何?在這個分布情況的基礎上,建立食堂的效率如何,成本如何,是否合算?基層政府的效率如何,清廉程度如何?食堂人員構成如何?
  第三,監(jiān)督者是什么樣的。志愿者的來源如何,平均能參與多久?如何能避免所有組織都存在的擴大自身預算沖動的傾向?
  工欲善其事,必先利其器。我是學技術經濟的,對于一個每年由中央政府投入160億元的項目,如果是基礎設施建設,那么前期調研會占到整個投資的相當一部分。這不但能研究項目是否可行,也可提前識別建設、營運期間的風險,避免風險、提高效率。對于“免費午餐”項目來說,即使投入一億元(0.6%)來進行這調研,如果能稍微提高整個項目的效率,比如提高1%,也是投入大于產出的。
  回答這些問題,不必害怕說出政治不正確的話,比如:“農村父母、祖父母普遍存在對孩子健康短視的傾向;由于重男輕女的存在,如發(fā)放免費午餐的資金到家長手中,即使在老師和學校的監(jiān)督下不能挪用給兒子,家長也會實質上拒絕,仍不給女兒做好午餐!边@種實證研究并不做價值判斷,只需要去了解情況。
  中國地大物博、風俗各異,經濟情況差異巨大,現(xiàn)實殘酷而多變,但無論如何,總有一個主線。把握這個主線,并在各級政府配合下,有了清晰的認識之后,顯然才能把事情做得更好,而不是在不斷試錯中前進。試錯雖然有價值,但既然有清晰的各級政府,有社會學者、非政府組織的參與,利用現(xiàn)成數據,或以田野調查的方式收集情況,在清晰回答了“是什么”之后,我們不難找出“怎么辦”!
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