日前發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011》披露了一些數(shù)據(jù)，從這些資料來看，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度在擴面征繳、基金管理和待遇發(fā)放三個環(huán)節(jié)上存在一些問題，歸納起來，可被認(rèn)為在財務(wù)可持續(xù)性上面臨的三個結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)問題。
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擴面征繳——正規(guī)部門與非正規(guī)部門之間的收入來源結(jié)構(gòu)變化。 |
我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度（以下稱簡城鎮(zhèn)制度）建立于上世紀(jì)90年代初，初期的參保對象主要為國有企業(yè)職工。隨著制度擴展，非國有、集體企業(yè)等逐步被納入到制度中來，相應(yīng)的征繳收入來源結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化�！笆晃濉逼陂g，來自非正規(guī)部門參保人員的比例逐年上升，至2010年末，以“個體身份”參保者人數(shù)為4210萬人，達到參�？偭康�21.7%。這成為“改善參保狀況的重要原因”，來自非正規(guī)部門的參保者擴大了制度覆蓋，增加了繳費收入，這部分群體的年齡結(jié)構(gòu)相對年輕，從整體上降低了制度贍養(yǎng)率。
“十二五”期間，非正規(guī)部門就業(yè)人員將是擴大城鎮(zhèn)制度覆蓋面的重中之重，主要基于以下幾點考慮。一是隨著《社會保險法》的出臺，征繳力度不斷加大，目前正規(guī)部門已基本上做到“應(yīng)保盡�！�，擴面的潛在空間不斷收縮；二是部分中小企業(yè)職工、個體戶和靈活就業(yè)者也已被納入制度覆蓋范圍，但由于城鎮(zhèn)制度門檻較高，缺乏吸引力，非正規(guī)部門中仍有很高比重就業(yè)人員未加入制度；三是非正規(guī)就業(yè)部門人員具有工作不穩(wěn)定、收入水平低以及流動性強等特點，在保費征繳上存在一定困難；四是目前各省份之間基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余的地區(qū)性差異現(xiàn)象，也說明非正規(guī)部門就業(yè)人對于制度增收的重要性。一般來說，流動人口規(guī)模越大的省份，養(yǎng)老基金的結(jié)余情況越好。2010年全國城鎮(zhèn)制度征繳收入扣除養(yǎng)老金支出的年度結(jié)余為657.4億元，其中僅廣東省就達405.9億元，占全國結(jié)余的61.7%。
從收入來源角度分析，將非正規(guī)部門就業(yè)人員納入制度，是實現(xiàn)財務(wù)可持性的關(guān)鍵因素之一。2010年，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為3.33億人，但參保職工數(shù)量僅占58.3%，也就是說仍有超過1/3的人員未加入。當(dāng)年外出農(nóng)民工為1.53億人，大多數(shù)也未加入城鎮(zhèn)制度。這些未參保群體可被看作為擴面的“優(yōu)勢資源”，他們一旦加入，將在短期內(nèi)對制度收入形成巨大貢獻。問題的關(guān)鍵在于，如何設(shè)計繳費門檻較低，且具有激勵性和便攜性的制度結(jié)構(gòu)，吸收非正規(guī)部門就業(yè)人員加入，需要從戰(zhàn)略高度上重新考慮養(yǎng)老金制度的改革思路。
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基金管理——存量增加與保值增值之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。 |
“十一五”以來，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余快速增長，至2010年已達15365億元，相比2006年增加近1萬億元，年均增速超過20%。基金結(jié)余快速增長主要有兩方面因素：一是征繳收入的大幅上升。在“十一五”期間，來自企業(yè)單位的基金征繳收入年均增長率高達21.9%；二是各級政府對基本養(yǎng)老保險基金的財政補貼。由于城鎮(zhèn)制度基金管理實行地方統(tǒng)籌，不少省份基金出現(xiàn)收不抵支，靠中央和地方兩級財政進行補貼。2006年以來，歷年財政補貼額呈不斷上升態(tài)勢，在至2010年的5年期間，累計補貼額高達7165億元，占到全國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的46.6%。
巨額的結(jié)余資金為基金管理帶來挑戰(zhàn)，面臨的突出矛盾是積累存量與投資收入增量間的比例關(guān)系失調(diào)問題。以2010年為例，全年城鎮(zhèn)制度基金征繳收入為11110億元，占基金總收入來源的82.8%；政府財政補貼為1954億元，占比為14.6%；而利息收入僅274億元，占比僅2%，可以說對基金增值的貢獻率微乎其微。
長期以來，鑒于監(jiān)管體制不夠完善、金融市場發(fā)展不成熟等條件限制，我國一直嚴(yán)格限制基本養(yǎng)老保險基金的投資渠道，投資對象局限于銀行存款和國債。隨著養(yǎng)老保險基金積累的快速增長，保值增值形勢越來越嚴(yán)峻。
以2010年為例，全國1.5萬億元的基本養(yǎng)老保險基金分散在各省，由于90%存入銀行，10年來年均投資收益率不到2%，低于年均通脹率。這種情況長期發(fā)展下去，基金貶值將對制度賬務(wù)可持續(xù)性構(gòu)成巨大威脅。因此，盡快出臺基本養(yǎng)老保險基金的投資管理辦法迫在眉睫。
從全球經(jīng)驗看，許多發(fā)達國家在現(xiàn)收現(xiàn)付制發(fā)展成熟前，利用制度的收支結(jié)余建立起養(yǎng)老儲備基金，通過一定的投資渠道來實現(xiàn)增值，這是一種解決制度可持續(xù)問題的戰(zhàn)略舉措。我國目前處于人口紅利尾期，在步入人口老齡化加速期前，如何把握機遇，做大做實養(yǎng)老儲備，建立健全養(yǎng)老基金的投資管理體制意義重大。
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待遇給付——低替代率水平與高繳費負(fù)擔(dān)之間的結(jié)構(gòu)性不平衡。 |
自2005年以來，國家已連續(xù)七年調(diào)整企業(yè)基本養(yǎng)老金待遇水平。但從總體上看，養(yǎng)老金替代率仍呈下降趨勢。在此，采用全國城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員平均基本養(yǎng)老金相對于在崗職工平均工資的比重作為分析指標(biāo)，來分析企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率的變化趨勢。在2002年-2010年的9年期間，歷年企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率數(shù)字分別為：63%、57%、53%、50%、45%、42%、44%、45%、44%；可以看出，在前5年（2002-2006），替代率呈逐步下降趨勢；近5年（2006-2010）來則維持在44%左右，“調(diào)待”對于維持替代率水平穩(wěn)定發(fā)揮了一定作用，但總體上看，退休人員替代率仍處于較低水平。
扣除歷年來自政府的財政補貼，目前全國城鎮(zhèn)制度養(yǎng)老基金收支基本平衡。這樣，可以通過制度繳費率與贍養(yǎng)率指標(biāo)，大體估算出制度應(yīng)有的替代率水平。2010年，城鎮(zhèn)制度的平均繳費率為28%，制度內(nèi)贍養(yǎng)率為32.5%，計算替代率水平為：28%÷32.5%=86%。對比發(fā)現(xiàn)，2010年理論上的替代率水平（86%）要比實際替代率（44%）高出近一倍。這種高繳費率與低替代率的鮮明對比，充分說明了城鎮(zhèn)制度在運行上出現(xiàn)了問題：一方面企業(yè)和職工的繳費負(fù)擔(dān)沉重，而得到的養(yǎng)老金待遇較低；另一方面制度的財務(wù)收支出現(xiàn)虧漏，在基金的征繳和支出管理上存在隱患。
造成這種狀況的原因可從兩方面進行分析。在制度的收入來源上，由于職工繳費意愿較低，普遍存在著繳費基數(shù)偏低、隱報收入以及逃、漏費等問題，使實際征繳收入下降；在待遇支出上，由于存在提前退休、冒領(lǐng)、超額發(fā)放等問題，實際養(yǎng)老金支出高于政策規(guī)定水平。
從根本上分析，高繳費率與低替代率之間的結(jié)構(gòu)性矛盾來自于城鎮(zhèn)制度設(shè)計上的缺陷。在當(dāng)前部分積累式的制度框架下，繳費負(fù)擔(dān)過高，養(yǎng)老金繳費與權(quán)益聯(lián)系幾乎蕩然無存，制度缺乏參保激勵。同時，待遇調(diào)整主要來自于行政手段，缺乏正�；闹笖�(shù)化調(diào)整機制，財務(wù)收支缺乏精算支持。因此，解決城鎮(zhèn)制度財務(wù)隱患問題的現(xiàn)實出路在于引入結(jié)構(gòu)性改革，建立收支自動平衡的財務(wù)運行機制，保障制度實現(xiàn)長期可持續(xù)性發(fā)展。