有關建立存款保險公司的建議由來已久。隨著金融市場化改革的不斷深入，以及由2008年金融危機引發(fā)的對宏觀金融審慎問題的關注，存款保險制度再一次被推到了中國金融體制改革的前臺，并屢屢被提出討論。筆者認為，中國建立存款保險制度，需優(yōu)先考慮銀行體系集中度、金融市場化程度、監(jiān)管體系、道德風險四大問題。
所謂存款保險制度，是由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立的保險機構或一種保險機制，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金。當成員機構發(fā)生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩(wěn)定金融秩序。
真正意義上的存款保險制度始于20世紀30年代的美國。聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）于1934年正式成立，并開始實行存款保險，以避免擠兌，保障銀行體系的穩(wěn)定。
當然，簡單地從存款保險制度在美國及其他一些國家的成功運用，就推論中國有必要建立起這種制度，多少會顯得有些缺乏說服力。作為一種制度安排，存款保險機制的有效性嚴格地依賴于其所處的更大的制度環(huán)境，而且存款保險本身也可能產生一些新的風險和問題。因此，在具體實施之前，還有必要對存款保險制度所涉及的問題進行探討。
第一，銀行體系的集中度問題。作為保險制度的一種，存款保險制度也要遵循保險的基本原理，即大數(shù)原則。當參與保險的主體數(shù)量眾多，且相互之間具有較高獨立性時，保險機制才具有真正意義上的風險分擔功能。這意味著只有在銀行數(shù)量眾多，且業(yè)務相對分散和獨立的情況下，存款保險機制才能充分發(fā)揮作用。美國早期的銀行體系正符合這一要求。由于單一銀行法的限制，在相當長的時間里，美國銀行機構數(shù)量都維持在10000家以上，直到上世紀90年代末，隨著對銀行跨州設立分支機構的限制放松，美國銀行業(yè)機構的數(shù)量才逐漸降低到目前的7436家。除數(shù)量眾多外，美國銀行業(yè)的集中度也較低，前25家最大銀行的資產占比只在40%左右。
而對比中國的情況，按照中國銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，截止到2011年三季度末，我國商業(yè)銀行機構包括大型商業(yè)銀行5家，股份制商業(yè)銀行12家，城市商業(yè)銀行147家，農村商業(yè)銀行85家，農村合作銀行223家，農村信用社2,646家，郵政儲蓄銀行1家，外資法人銀行機構37家。另外，已開業(yè)村鎮(zhèn)銀行537家。總機構數(shù)量約在3500家左右。在集中度方面，最大5家國有商業(yè)銀行的資產規(guī)模占全部銀行業(yè)比重就已接近50%，凈利潤占比超過60%。
總體上說，中國銀行業(yè)的數(shù)量雖不算少，但集中度要遠高于美國，絕大部分的銀行資產掌握在少數(shù)幾家全國性銀行手中。而全國性銀行可以無需借助外部的保險機制，僅僅是通過自身資產結構的調整，就可以有效地分散行業(yè)風險和抵御風險。而另一方面，這些大銀行如果出現(xiàn)問題，單憑有限的保險資金，也難以對其形成有效的救助。
第二，金融市場化程度的問題。對金融市場化的理解主要在于風險承擔的市場化，即銀行機構破產、退出的成本由市場而不是由政府來承擔。在政府承擔風險的情況下，以市場為基礎的存款保險機制顯然沒有什么存在的必要。
在美國銀行業(yè)的發(fā)展歷史上，銀行破產倒閉司空見慣，特別是在金融危機時期，一年內倒閉銀行的數(shù)量達到幾百家。在這些破產事件中，絕大多數(shù)的成本都由市場來承擔和化解，由此也產生了對存款保險制度的需求。
在我國，截止到目前，銀行破產、重組的案例還不算多，而由銀行破產給儲戶造成損失的事例至今為止沒有發(fā)生過。政府承擔了絕大部分的損失和成本，當然在銀行牌照仍然稀缺以及經濟環(huán)境良好的背景下，政府為支付這些損失所付出的成本到目前為止都變成了盈利。但不管怎樣，政府兜底的行為，讓銀行儲戶在主觀上并沒有對存款保險制度的需求。而且，在存款利率受到管制的背景下（這在一定程度上形成了儲戶對銀行的補貼），再要求儲戶為銀行的風險提供保費，其公平性也有待進一步的討論。
第三，監(jiān)管體系的問題。存款保險公司往往要求被保險的銀行按照一定的標準和規(guī)定開展業(yè)務，以確保其穩(wěn)健經營。在美國，聯(lián)邦存款保險公司、美聯(lián)儲以及貨幣監(jiān)理署共同構成了銀行監(jiān)管體系。其監(jiān)管范圍與另外兩家機構雖有一定重疊，但更多的是一種互補的關系。在美聯(lián)儲和貨幣監(jiān)理署主要負責聯(lián)邦注冊銀行監(jiān)管的情況下，聯(lián)邦存款保險公司則將監(jiān)管范圍擴展到了在各州注冊的銀行機構，由此形成了完善的多層次的銀行監(jiān)管體系。
與美國不同，中國的《商業(yè)銀行監(jiān)督管理法》將監(jiān)管權明確賦予了中國銀監(jiān)會，其職責范圍已經覆蓋了全部的銀行業(yè)機構，并不存在美國曾經存在過的監(jiān)管真空問題。在這種情況下，存款保險公司如果以一個監(jiān)管部門出現(xiàn)，不僅不符合現(xiàn)有法律的規(guī)定，也可能給我國的銀行監(jiān)管工作造成一定的混亂。
第四，道德風險問題。道德風險問題是存款保險制度所有的一個根本缺陷。一方面，存款保險制度的存在使存款者風險意識下降，特別是在利率市場化實現(xiàn)以后，他們就可能不顧銀行經營風險，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；另一方面，商業(yè)銀行的風險約束機制也會弱化，在經營活動中就可能為追求高額利潤而過度投機，而讓政府來承擔最終的風險。在美國過去的經歷中，人們已經多次看到了道德風險的危害。在中國的存款保險制度建設中，同樣會存在類似的道德風險。當然，相對美國而言，我國主要銀行都由國家（或國有企業(yè)）控股，因此，私人股東利用存款保險所提供的公共安全網來過度投機的程度要相對小得多。但是，考慮到地方政府對地方小銀行的經營行為有著很大的影響力，存款保險制度是否會助長地方政府的道德風險，還是一個很值得關注和探討的問題。
通過前述的幾點，筆者對中國存款保險制度建設提出如下幾點看法。第一，和美國相比，存款保險制度在中國所能發(fā)揮的作用有限，因此不能過分強調存款保險制度對于中國銀行體系整體穩(wěn)定的重要性。政府的隱性擔保仍是整個銀行體系運行的基石，應將存款保險制度視為對原制度的補充而非替代，否則可能蘊含一定風險。相關的方案應有更系統(tǒng)的研究和考慮。
第二，從道理上講，小銀行應該是存款保險制度的主要參加者，大型銀行沒有參加該制度的必要，因為存款保險制度不足以覆蓋這些系統(tǒng)重要性銀行的破產風險。但這樣會產生幾個問題：一是公平性問題。保費要求會提高銀行的成本，大銀行如果不參加，會使本來就弱勢的小銀行在競爭中處于更加不利的地位，進而還會對小銀行的主要客戶（地方中小企業(yè)）產生不利的影響；二是在沒有國有大銀行參與的情況下，保險基金的數(shù)量會相對有限，其賠付能力也會大打折扣；三是該制度的推出（如果只是用顯性的存款保險制度來替代原有的隱形政府擔保），反倒有可能強化公眾對小銀行的不信任。在缺乏利率等競爭手段的情況下，完全有可能形成對小銀行的流動性沖擊。諸如此類的風險，還需進一步的研究和討論。
第三，如果以地方小銀行作為存款保險的主要參加者，而這些小銀行的重大經營活動又不可避免地會受到地方政府的影響的情況下，一個不能回避的問題就是，如何劃清中央政府和地方政府的責權關系。具體而言，就是在賠付權集中的存款保險制度中，如何合理地規(guī)定地方政府的權利和責任，而這些規(guī)定是否又能得到地方政府的支持，目前我們還不得而知。
第四，應弱化存款保險制度的監(jiān)管屬性。在現(xiàn)有的法律框架下，我國已經建立起了由銀監(jiān)會主導的統(tǒng)一的監(jiān)管體系，并不存在需要填補的監(jiān)管真空。如果過分追求存款保險機構的監(jiān)管功能，可能會產生監(jiān)管體系的重復建設，給銀行的經營管理帶來不必要的干擾。更具體一點，即使最終建立起了存款保險制度，那么，存款保險機構與現(xiàn)行監(jiān)管部門之間的協(xié)調合作仍是需要認真加以思考的問題。
需要提醒的是，提高銀行體系的穩(wěn)定性是建設存款保險制度的最終目標，如果無助于這個目標的實現(xiàn)，存款保險也就失去了其存在的基礎 。在設計具體的方案時，我們應該始終牢記這一點。