11月16日,國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,會議討論并原則通過《中華人民共和國預算法修正案(草案)》。修改的基本原則包括強化政府債務管理,防范財政風險,規(guī)范預算外資金。 預算法修正進程可謂一波三折:自1994年現(xiàn)行預算法通過后,即于1997年啟動修改程序,但因涉及多個部委與地方之間的諸多利益紛爭,不得不于2010年上升到國務院層面予以牽頭,迄今已歷時14年之久。 此次預算法修正草案初成正果,既是對巨額地方債務形成的反思,也表明將對地方政府“預算軟約束”的不良慣性進行徹底扭轉。 金融危機爆發(fā)至今,各級政府因財政環(huán)節(jié)的“預算軟約束”慣性,以及GDP至上的政績考量,造成了天文數(shù)字的地方債務。國家審計署統(tǒng)計,地方債務總額近11萬億元,但此數(shù)據(jù)僅含省、市、縣三級政府的“明賬”,如果算上“暗賬”以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦)村兩級的債務,則總額可能在20萬億元左右。如果不能從根本上扭轉各級地方財政“預算軟約束”的慣性,那么各級政府極可能“好了傷疤忘了痛”,在度過本輪債務風波后,另起爐灶再次變相大規(guī)模負債發(fā)展。 通過牽住“預算軟約束”的牛鼻子,抑制各級政府的盲目投資沖動和超額支出陋習,不僅會大幅減少可能產(chǎn)生的巨額地方債務負擔,更會大幅提高各級政府的行政效率。 此外,國企改制通過對“預算軟約束”的扭轉,所造成的昨今之變可以為鑒。 在2002年全面推進國企改制前,因產(chǎn)權不清、激勵不明等因素導致的“預算軟約束”弊端,直接造成了當時國企效率低下、資不抵債的狀況。改制之后,徹底扭轉了傳統(tǒng)國企“預算軟約束”的不良慣性,效率和業(yè)績均得到了較大的提升。 通過對“預算軟約束”的徹底扭轉,可以使國企遵循“量入為出”的財務要求,抑制國企的盲目投資沖動,從而相對減少國企壞賬的產(chǎn)生。國企如此,推而廣之,如果各級政府均能真正扭轉“預算軟約束”的不良慣性,相信必能大幅減少地方債務的產(chǎn)生,從而讓當下高危的地方債務危機不再輪回。 我國各級政府的“預算軟約束”不良慣性由來已久,這與我國經(jīng)濟脫胎于計劃經(jīng)濟有關。亦因此,雖然1994年出臺了現(xiàn)行預算法,但因現(xiàn)行預算法的漏洞頗多、以及對GDP的盲目崇拜,各級政府往往視之不見。上世紀90年代末期已嚴格禁止的地方債發(fā)行,即是在各級政府“預算軟約束”慣性的助推下,通過所謂“創(chuàng)造性”的地方債務平臺設計,累累變相犯規(guī),從而導致今天巨額的地方債務。 此次原則通過的預算法修正草案,雖然在財政預算透明環(huán)節(jié),仍存在一定的局限性。但必須承認,與1994年的預算法相比,已不啻是一個巨大的進步。 我們希望此次原則通過的預算法修正草案,在全國人大最終審議通過后,能夠真正貫徹執(zhí)行,由此通過法律層面的系統(tǒng)硬化,徹底改變各級政府“預算軟約束”的不良慣性。
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