對(duì)地方政府舉債應(yīng)寬嚴(yán)相濟(jì)
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2011-10-27 作者:王濤 來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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地方政府自行發(fā)債的“登堂入室”,著實(shí)讓市場(chǎng)振奮。且不論這一信號(hào)背后的財(cái)政政策定向?qū)捤傻姆N種隱喻,就事論事,至少地方政府的拮據(jù)窘境可以稍有緩解。但是,這也為地方政府繼續(xù)舉債開了方便之門,其間的風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。因此,在給予自行發(fā)債權(quán)限的當(dāng)口,還應(yīng)對(duì)地方政府的舉債行為有所掣肘,寬嚴(yán)相濟(jì)方可持續(xù)。 眾所周知,在銀根緊縮尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控持續(xù)從緊的語境下,土地財(cái)政已漸露頹勢(shì),加之地方融資平臺(tái)債陸續(xù)進(jìn)入償還期,地方財(cái)力更顯捉襟見肘。此時(shí)獲準(zhǔn)自行發(fā)債,無疑為地方政府開辟了一條新的融資渠道,同時(shí)還有利于緩解平臺(tái)貸違約的擔(dān)憂,降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)然,把地方試點(diǎn)自行發(fā)債理解為應(yīng)急之需不免失之狹隘,在中長(zhǎng)期路徑上,這一措施充當(dāng)了由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券向地方政府自主發(fā)債過渡的接口;遵循這樣的規(guī)劃思路,擴(kuò)大地方試點(diǎn)自行發(fā)債是大勢(shì)所趨,并將成為建立陽(yáng)光融資制度以及完善分稅制財(cái)政體制的一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的改革。 人無遠(yuǎn)慮必有近憂,但這并不意味著有了長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃,一定不會(huì)有近在眼前的憂患,地方自行發(fā)債正應(yīng)了這樣的邏輯。 一個(gè)非,F(xiàn)實(shí)并迫近的問題是,地方公債能否在資本市場(chǎng)獲得投資者的認(rèn)可。公開資料顯示,財(cái)政部代發(fā)地方債之初,率先發(fā)行的新疆債上市當(dāng)日即跌破面值,隨后安徽、遼寧等地方債券在上市首日出現(xiàn)零成交,之后陸續(xù)發(fā)行的山東、江蘇、吉林等地方債也大多因投資者或機(jī)構(gòu)反應(yīng)平淡而表現(xiàn)不佳。以中央財(cái)政為擔(dān)保尚且遭遇這樣的尷尬,以地方政府為主體的信用擔(dān)保也就難免讓人擔(dān)憂:地方是否會(huì)因政府信用被濫用而面臨信用危機(jī)?地方債券能否發(fā)得出去?若順利發(fā)行是否會(huì)付出較高的成本? 讓人憂慮的還不止這些。由代理發(fā)行到自行發(fā)債,一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變是強(qiáng)調(diào)了地方政府還本付息的主體責(zé)任,這意味著地方的財(cái)務(wù)狀況及償債能力要接受市場(chǎng)檢驗(yàn)。然而,盡管每年公布的財(cái)政預(yù)算收支平衡,但對(duì)于反映多年預(yù)算支出累計(jì)形成的資產(chǎn)和政府活動(dòng)引起的真實(shí)負(fù)債狀況,地方政府迄今還沒有一套公開、透明、完備的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系,換句話說,尚不存在評(píng)價(jià)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力以及風(fēng)險(xiǎn)的可靠基礎(chǔ)。 此外,自行發(fā)債只是增加了舉債的通路,并不意味通過融資平臺(tái)舉債等模式的終結(jié),于是一個(gè)有點(diǎn)“顛覆性”的憂慮隨之而來:已經(jīng)債臺(tái)高筑的那些地方政府能否繼續(xù)背債? 審計(jì)署6月公布的審計(jì)報(bào)告顯示,截至2010年底,全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元;78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。所謂負(fù)有償還責(zé)任債務(wù),即由政府或政府部門等單位舉借、以財(cái)政資金償還的債務(wù)。而除此之外,地方政府債務(wù)至少還包括地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的龐大的或有債務(wù)等等。 可以預(yù)見,受GDP增長(zhǎng)等政績(jī)因素的刺激,一些地方債仍會(huì)越滾越多。那么,在農(nóng)村債務(wù)及縣鄉(xiāng)財(cái)政困難已經(jīng)積聚大量預(yù)算赤字和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的背景下,是否繼續(xù)放任地方政府的舉債沖動(dòng),已成為關(guān)乎整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量與數(shù)量的重要抉擇。
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