10月20日,財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》的通知。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。這是地方擁有財(cái)政自主權(quán)的重要一步。 允許地方政府自行發(fā)債有雙重含義,以往《預(yù)算法》不允許地方政府負(fù)債,只能由財(cái)政部代發(fā),視同國(guó)債。目前,經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海四地打開閘門,成為未來(lái)地方擁有財(cái)政自主權(quán)的重要契機(jī),探索出地方發(fā)債的辦法而后推廣到全國(guó)。 地方必須擁有財(cái)政自主權(quán),才能解開捆綁在地方政府身上的繩索。中國(guó)幅員遼闊,各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況截然不同,強(qiáng)行用統(tǒng)一的財(cái)政政策,或者通過轉(zhuǎn)移支付的辦法扶貧,不僅效率低下,而且形成了各地吃大鍋飯的心態(tài),不利于各地根據(jù)實(shí)際情況制訂發(fā)展戰(zhàn)略。地方政府官員將地方債視為不要白不要的紅利,惟上為大,粉飾太平之舉層出不窮。 在支持地方發(fā)債的同時(shí),必須指出,地方發(fā)債應(yīng)受到嚴(yán)格的約束。地方政府首先要做到財(cái)政或者項(xiàng)目公開,便于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎評(píng)級(jí),使市場(chǎng)投資者確知風(fēng)險(xiǎn)收益。 發(fā)行地方債還需要地方政府實(shí)行公開透明的財(cái)政政策,地方財(cái)預(yù)決算如何,甚至“三公”消費(fèi)明細(xì)賬單,這樣投資者才能對(duì)地方政府的債務(wù)償還情況了如指掌,決定是否投資以及投資額度。如同美國(guó)的市政債必須公告項(xiàng)目的收支、進(jìn)展等情況,地方債的發(fā)行也必須建立在公開透明的公共財(cái)政的基準(zhǔn)上。 中國(guó)地方政府債務(wù)曾經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重違約。之前,廣東國(guó)際信托投資公司四處借錢、入不敷出。當(dāng)時(shí),債權(quán)人只收回了廣東國(guó)投債務(wù)的12.5%,及其主要下屬機(jī)構(gòu)債務(wù)的11.5%到28%,對(duì)于人民幣國(guó)際化處于關(guān)鍵時(shí)刻的中國(guó),如此的信用危機(jī)是不可承受之重。 對(duì)目前地方政府的償債能力與信用,我們依然不能過于樂觀。9月17日,渣打銀行中國(guó)研究部主管王志浩(Stephen
Green)表示,中國(guó)地方債務(wù)現(xiàn)已達(dá)到十四五萬(wàn)億元的規(guī)模,今明兩年約有4萬(wàn)億元的債務(wù)需要還款,其中只有20%—30%能夠100%付息,70%—80%的貸款則不可能,地方政府面對(duì)巨大壓力。發(fā)行地方債顯然不是為了讓地方政府應(yīng)付眼前危機(jī),在舊體制下以新債還舊債,那樣,發(fā)行地方債將毫無(wú)意義,重要的是通過發(fā)行地方債,建立起新的地方財(cái)政約束與自主的雙重體制。 地方債需要進(jìn)行審慎的信用評(píng)級(jí)。中國(guó)的主要信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之一大公國(guó)際總監(jiān)剛猛在地方債消息發(fā)布時(shí),即表示試點(diǎn)省市仍由財(cái)政部代辦還本付息,應(yīng)視為免評(píng)級(jí)的國(guó)家擔(dān)保債券,如果需要評(píng)級(jí)仍是AAA。 此話令人汗下,說(shuō)明在大公國(guó)際眼里,地方債只要采取財(cái)政部代辦還本付息的方式,就不需要評(píng)級(jí)。地方債因此在性質(zhì)上等同于國(guó)債,成為中央政府對(duì)特定地方的“財(cái)政紅利”,這違背了地方財(cái)政自主的大方向。這樣一來(lái),地方債的市場(chǎng)化程度甚至比城投債更不如,起碼城投債等表面上還需要評(píng)級(jí),還需要對(duì)項(xiàng)目收支做出公告。雖然剛猛補(bǔ)充指出,如果漸行漸近發(fā)展成由地方自行償付,應(yīng)采用類似于目前對(duì)城投債的方法,但考慮到我國(guó)的城投債評(píng)級(jí)絕大部分只上不下形同虛設(shè)的狀況,對(duì)地方債的評(píng)級(jí)更不能過于樂觀。 按照財(cái)政部公布的辦法,“試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國(guó)債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn),采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率”,基準(zhǔn)利率確定并不意味著利率不能上下浮動(dòng),更不意味著今后地方債的利率必須與國(guó)債利率趨同,實(shí)行事實(shí)上的地方債利率行政化定價(jià)。 要讓地方債發(fā)展壯大,熟悉程序只是一方面,更重要的是設(shè)立地方債的定價(jià)體系。否則,空有發(fā)債程序而無(wú)市場(chǎng)定價(jià)之實(shí),中國(guó)的債券市場(chǎng)將像證券市場(chǎng)一樣扭曲,皮之不存,毛將焉附? 地方債的自主發(fā)行,理應(yīng)成為地方債務(wù)市場(chǎng)化、公開化和地方財(cái)政透明化的契機(jī),成為建立地方公共財(cái)政的開端,成為地方政府財(cái)政自主與市場(chǎng)投資者約束地方財(cái)政的第一步。
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