近來(lái)有關(guān)地方政府及其融資平臺(tái)公司債務(wù)（城投債）的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，成為各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。從實(shí)際情況看，我國(guó)地方政府債務(wù)及城投債總體是安全的，有關(guān)部門對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的管控是有把握的。應(yīng)該在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，在常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)管控下，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府及其融資平臺(tái)公司的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮金融、資本市場(chǎng)的功能作用。
隨著地方政府及其融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模迅速增加，大規(guī)模政府投資及快速債務(wù)擴(kuò)張的“雙刃劍”效應(yīng)有所顯現(xiàn)。而在地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)快速增長(zhǎng)的過(guò)程中，也出現(xiàn)少數(shù)金融機(jī)構(gòu)及少數(shù)項(xiàng)目為爭(zhēng)搶地方政府融資平臺(tái)公司客戶，簡(jiǎn)化程序甚至降低風(fēng)險(xiǎn)審核標(biāo)準(zhǔn)的情況，包括出現(xiàn)一些無(wú)指定項(xiàng)目貸款等。盡管局部出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，但從整體上評(píng)估，地方政府及其融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于可控的范圍。
按照國(guó)際上政府債務(wù)有關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從國(guó)際比較看，我國(guó)地方政府及其融資平臺(tái)公司的財(cái)政和財(cái)務(wù)狀況處于安全可控的范圍，也相對(duì)優(yōu)于不少國(guó)家的地方政府。
我國(guó)政府（包括地方政府）的債務(wù)率不足50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐美國(guó)家，而且從統(tǒng)計(jì)口徑來(lái)看我們的口徑更寬。不少人士以《歐洲聯(lián)盟條約》（馬斯特里赫特條約）中對(duì)政府債務(wù)安全線的約定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是歐盟關(guān)于政府債務(wù)的定義并沒(méi)有包括政府投資的商業(yè)性項(xiàng)目的債務(wù)。在沒(méi)有包含商業(yè)性項(xiàng)目債務(wù)的口徑下，歐盟成員政府赤字率控制目標(biāo)為3%，債務(wù)率指標(biāo)為60%。而我國(guó)地方政府的債務(wù)中有一定比重的商業(yè)性項(xiàng)目。因此假如比照歐盟的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)地方政府債務(wù)的安全性則更高。
從目前我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，相對(duì)于諸多歐美國(guó)家而言，我國(guó)不一定有大量的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)優(yōu)質(zhì)的民間企業(yè)，但有強(qiáng)有力的、經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)安全的政府，這是中國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)基本格局的一個(gè)重要特征。評(píng)估現(xiàn)實(shí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能不考慮這一重要因素。
從流動(dòng)性來(lái)看，我國(guó)地方政府及其平臺(tái)公司總體償債規(guī)模在收入可覆蓋的范圍，并有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。地方政府財(cái)政收入、融資平臺(tái)公司直接收入、滾動(dòng)發(fā)債等所帶來(lái)的現(xiàn)金流，都是地方債務(wù)償還的現(xiàn)金流來(lái)源。不僅從靜態(tài)上說(shuō)，總體上地方政府及其融資平臺(tái)公司的現(xiàn)金流可以承擔(dān)償債需要，從動(dòng)態(tài)上來(lái)看，以現(xiàn)有債務(wù)規(guī)�？剂�，地方政府的償還能力更強(qiáng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)目前仍然處于快速增長(zhǎng)和發(fā)展階段，即使考慮到平穩(wěn)性因素使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度主動(dòng)下調(diào)，也會(huì)穩(wěn)定在相對(duì)高速階段。無(wú)論是總體國(guó)力還是地方財(cái)力和財(cái)政收入，增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)沒(méi)有改變。這里還沒(méi)有考慮滾動(dòng)發(fā)債、均衡長(zhǎng)期投資成本帶來(lái)現(xiàn)金流的因素。
此外，少數(shù)地方政府融資平臺(tái)公司的少數(shù)項(xiàng)目存在的局部性流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，完全可以通過(guò)綜合調(diào)整、管控予以化解。
從地方政府及其融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量來(lái)看，城投債也具有很強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。城投債資金投資的項(xiàng)目，基本上是基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性的重大項(xiàng)目，基本上都是優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，所形成的資產(chǎn)大部分是優(yōu)良資產(chǎn)。從資產(chǎn)的安全性來(lái)說(shuō)，具有一般商業(yè)項(xiàng)目不可比擬的優(yōu)勢(shì)。從與政府關(guān)聯(lián)度來(lái)說(shuō)，由于主要承擔(dān)的是政府投資項(xiàng)目，幾乎所有項(xiàng)目都存在政府的影子，地方城投債的準(zhǔn)市政債特點(diǎn)總體上也不用懷疑。地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)存量，從理論上講很大程度上是與地方政府是一體的。在沒(méi)有清理和規(guī)范化之前，二者的債務(wù)是混在一起的。這種關(guān)系，既有相關(guān)政策文件依據(jù)，也有具體項(xiàng)目中政府與融資平臺(tái)公司的約定支撐。
因此，評(píng)估地方政府及其融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)只是單純從金融技術(shù)上分析判斷，還應(yīng)從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治等多角度全面綜合評(píng)估。金融的技術(shù)性的判斷結(jié)論可能沒(méi)有錯(cuò)，可以預(yù)警和提醒防范風(fēng)險(xiǎn)，但局部不等于整體，個(gè)別不等于系統(tǒng)總體。如果放大局部和個(gè)別的風(fēng)險(xiǎn)隱患信息，夸大實(shí)際發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)誤導(dǎo)市場(chǎng)，形成實(shí)質(zhì)性的沖擊和風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)過(guò)規(guī)范化和清理，地方政府融資平臺(tái)公司將發(fā)生重大變化，其市場(chǎng)化程度將大幅提高，成為具有特殊使命和特殊地位的地方國(guó)有投資企業(yè)，其服務(wù)對(duì)象主要是地方政府，客戶和項(xiàng)目具有安全穩(wěn)定的特征，收入也將以穩(wěn)定性收入為主。
從目前市場(chǎng)主體比較角度看，地方政府融資平臺(tái)公司的信用等級(jí)依然較高，總體上是高于一般市場(chǎng)主體的，考慮許多項(xiàng)目與政府投資之間的緊密性，抗風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯強(qiáng)于一般企業(yè)。
依據(jù)國(guó)務(wù)院通知及有關(guān)部委文件，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司的規(guī)范化措施到位后，地方政府融資平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步市場(chǎng)化、規(guī)范化，經(jīng)營(yíng)管理能力將進(jìn)一步提升，這些都將有助于其信用評(píng)價(jià)的指標(biāo)更加向好。
從金融風(fēng)險(xiǎn)管理看，政策性銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司的金融服務(wù)及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理早在幾年前已經(jīng)常態(tài)化，即使在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而進(jìn)行政府投資刺激的特殊時(shí)期，這些機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理操作依然是清醒冷靜的。近期市場(chǎng)上城投債的劇烈波動(dòng)，實(shí)際上是由于利率預(yù)期等因素形成的正常波動(dòng)，而不用理解為城投債總體性困難，更不是系統(tǒng)性危機(jī)。
從金融市場(chǎng)看，雖然受利率預(yù)期的影響，近期出現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)其觀望的情況，但從安全性、流動(dòng)性、收益性的綜合考察評(píng)價(jià)，地方政府債及平臺(tái)公司債券，總體上依然是相對(duì)優(yōu)良的券種。
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常態(tài)化管理城投債風(fēng)險(xiǎn) |
盡管地方政府債務(wù)總體安全，但充分預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理十分必要。不過(guò)管理方向不應(yīng)是否定地方政府以債務(wù)和其他市場(chǎng)化融資方式，而應(yīng)是根據(jù)實(shí)際情況，區(qū)別化解、處置潛在風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)地方政府的融資與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)當(dāng)常態(tài)化、進(jìn)一步制度化。不因風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)才渲染風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，進(jìn)行超常規(guī)的管制約束，而是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行日常風(fēng)險(xiǎn)防范。既要管控規(guī)模，更要規(guī)范市場(chǎng)參與者，包括地方政府及其融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和其他中介機(jī)構(gòu)、投資者的行為、甚至媒體行為。
從當(dāng)前情況看，要關(guān)注融資規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，更要重視融資和債務(wù)管理體制、管理能力、參與者行為的風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步建立硬約束，細(xì)化考核監(jiān)管，建立責(zé)任制度和追責(zé)機(jī)制，是防范、化解風(fēng)險(xiǎn)的根本。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府通過(guò)債務(wù)或其他方式融資的規(guī)模還會(huì)增長(zhǎng)。但不從體制、制度、執(zhí)行、約束、監(jiān)督、追責(zé)等方面深化改革，不從治理結(jié)構(gòu)、程序規(guī)范、信息披露等多方面進(jìn)行約束和規(guī)范，未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)有可能加大甚至產(chǎn)生危機(jī)。
因此，風(fēng)險(xiǎn)管控既要評(píng)價(jià)融資的主體，也要評(píng)價(jià)金融服務(wù)主體。對(duì)于違反基本法規(guī)和金融規(guī)范所形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)采取更嚴(yán)格的管控措施，甚至限制融資主體或相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)擴(kuò)張，實(shí)行臨時(shí)性的局部業(yè)務(wù)資格限制。
同時(shí)，需要優(yōu)化地方政府及其平臺(tái)公司的融資結(jié)構(gòu)，吸收社會(huì)資本參與，以多種方式方法改變偏債務(wù)融資、偏間接融資的結(jié)構(gòu)，改善財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕風(fēng)險(xiǎn)壓力。
我國(guó)城市化進(jìn)程還處于啟動(dòng)或即將騰飛的階段，城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)未結(jié)束，當(dāng)前和未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，地方政府投資的作用仍然不可缺失。在冷靜評(píng)價(jià)分析城投債風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，需要以整體的、發(fā)展的眼光看城投債和地方政府融資，既要考慮風(fēng)險(xiǎn)的“著陸”，更需要在常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)管控下，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府及其融資平臺(tái)公司的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮金融、資本市場(chǎng)的功能作用，讓城投債，讓地方政府及其平臺(tái)公司融資平穩(wěn)健康飛翔。