●全球化正以前所未有的深度影響著各國(guó)稅制的未來(lái)發(fā)展方向：一方面，流動(dòng)性要素有條件在全球范圍內(nèi)尋找最理想的投資和工作環(huán)境，國(guó)際貿(mào)易與跨境消費(fèi)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，從而帶動(dòng)了稅基的全球性流動(dòng)；另一方面，各國(guó)政府為吸引投資和高技能勞動(dòng)力，或主動(dòng)或被動(dòng)地走上“稅收競(jìng)爭(zhēng)”之路，對(duì)資本和高技能勞動(dòng)力等流動(dòng)性要素給予了更優(yōu)惠的稅收待遇。
●全球化背景下的稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致傳統(tǒng)稅基受到侵蝕、流動(dòng)性稅基的相對(duì)稅率降低，也限制了一國(guó)政府利用稅收工具實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)公共政策目標(biāo)的空間，全球化成為重塑一國(guó)稅制結(jié)構(gòu)及規(guī)模的主導(dǎo)力量。
●基于全球化的歷史背景，中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)也將面臨新的考量：應(yīng)在多大程度上改革現(xiàn)行以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)？個(gè)人所得稅究竟能夠在居民收入再分配上發(fā)揮多大作用？資源環(huán)境類(lèi)稅收應(yīng)如何重新謀劃？
傳統(tǒng)稅基的結(jié)構(gòu)性調(diào)整：由“收入”轉(zhuǎn)向“消費(fèi)”
國(guó)家征稅的對(duì)象主要有三大類(lèi)：收入（或所得，income）、消費(fèi)(consumption)和財(cái)富(wealth)。所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁，因此又并稱(chēng)為直接稅，消費(fèi)稅又稱(chēng)為間接稅。傳統(tǒng)稅制下，大多數(shù)國(guó)家采用所得稅與消費(fèi)稅雙主體稅制。財(cái)產(chǎn)稅固然重要，但鮮有國(guó)家以此為主體稅種。
在全球化的壓力下，各國(guó)明顯有減少所得課稅、擴(kuò)大消費(fèi)課稅的跡象。最主要的表現(xiàn)就是近20年來(lái)，增值稅在全球的迅速擴(kuò)張，以及與之相對(duì)應(yīng)的，個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅規(guī)模的相對(duì)收縮。究其原因，作為稅基，“消費(fèi)”比“收入”更缺乏流動(dòng)性，而為了吸引和留住稅基，各國(guó)對(duì)具備較強(qiáng)避稅能力的要素的課稅更為謹(jǐn)慎。
傳統(tǒng)所得稅的稅基收縮：偏離綜合型稅基
就所得稅而言，一是發(fā)生了由傳統(tǒng)稅制下的綜合稅基向消費(fèi)稅基的轉(zhuǎn)型。所謂綜合稅基，即全部要素收入，無(wú)論其被用于消費(fèi)，還是被用于儲(chǔ)蓄和投資，都需要納稅。傳統(tǒng)的個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅稅基，是包含（或部分包含）儲(chǔ)蓄和投資性支出的。但在全球化的壓力下，為提高競(jìng)爭(zhēng)力或出于競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)性稅基的動(dòng)機(jī)，一些國(guó)家選擇放棄（或部分放棄）對(duì)資本所得的課稅，導(dǎo)致傳統(tǒng)所得稅稅基的收縮。并對(duì)各種儲(chǔ)蓄及其收益給予差別性的優(yōu)惠待遇。
個(gè)人所得稅正逐漸偏離綜合制，而引入更多的分類(lèi)制因素�？傮w趨勢(shì)是，各國(guó)越來(lái)越多地選擇對(duì)資本所得輕稅、對(duì)勞動(dòng)所得重稅的差別化稅收政策。如此一來(lái)，僅從稅收負(fù)擔(dān)的角度來(lái)看，素以公平著稱(chēng)的個(gè)人所得稅，對(duì)那些因?yàn)槿狈α鲃?dòng)性而處于弱勢(shì)的非技術(shù)勞動(dòng)力，將顯得越來(lái)越不利。
流動(dòng)性稅基的稅率：“向下競(jìng)爭(zhēng)”的趨勢(shì)明顯
全球化背景下，各國(guó)為競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)性稅基的努力，也不可避免地導(dǎo)致相應(yīng)稅率的“向下競(jìng)爭(zhēng)”。研究表明，自上世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，全球范圍內(nèi)，間接稅和直接稅的法定最高邊際稅率和平均稅率水平，都普遍地下降了。
盡管各國(guó)稅制倚重間接稅的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，大多數(shù)國(guó)家提高了間接稅的稅率，但根據(jù)KMPG對(duì)全球114個(gè)主要國(guó)家間接稅制的分析，其間接稅稅率的平均水平還是從2004年的15.95%小幅下降到2010年的15.6%，這主要得益于拉丁美洲國(guó)家大幅度減低間接稅率的貢獻(xiàn)。KMPG的數(shù)據(jù)還表明，全球114個(gè)主要國(guó)家公司稅（含公司所得稅和其他稅收）率從2000年的31.9%下降到2010年的25%。
另外，根據(jù)OECD收入統(tǒng)計(jì)和其他數(shù)據(jù)來(lái)源，OECD國(guó)家法定最高公司所得稅率的平均水平，已從1985年的44%下降為2010年的23.9%。而追隨美國(guó)上世紀(jì)80年代的減稅風(fēng)潮，各國(guó)個(gè)人所得稅的最高邊際稅率大幅度下降。
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對(duì)中國(guó)未來(lái)稅制改革的啟示 |
第一，以間接稅為主體的現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)有其優(yōu)勢(shì)。
不可否認(rèn)，現(xiàn)行以間接稅為主體的稅制嚴(yán)重缺乏收入分配功能，1994年以來(lái)、特別是“十一五”時(shí)期的稅制改革關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率有余，而關(guān)注社會(huì)公正不足，因而當(dāng)前稅制改革過(guò)程中要求強(qiáng)化稅制公平性及其收入再分配功能的呼聲甚高，這是完全可以理解的。
傳統(tǒng)上，再分配功能較強(qiáng)的稅制通常以所得稅、特別是以累進(jìn)課征的綜合制個(gè)人所得稅為主體。當(dāng)年發(fā)達(dá)國(guó)家采用這種稅制結(jié)構(gòu)時(shí)，同樣也是基于追求分配正義的國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)考慮。但彼時(shí)世界經(jīng)濟(jì)一體化的程度尚處在發(fā)展初期，各國(guó)有條件保持較高的稅政自主性。當(dāng)中國(guó)政府面臨著同樣的問(wèn)題時(shí)，外部環(huán)境已迥然不同。
在全球化背景下，各國(guó)稅制改革已超越了國(guó)內(nèi)公共政策的單一考慮，必須面對(duì)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的各種挑戰(zhàn)。以此視角觀(guān)照中國(guó)現(xiàn)行以間接稅為主體的稅制，再考慮到征管與遵從上的便利，也許其缺陷未必如人們想象中那樣突出。當(dāng)然，這并非意味著中國(guó)現(xiàn)行間接稅制已經(jīng)足夠完善，相反，中國(guó)現(xiàn)行間接稅在中性和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率方面，仍有眾多值得改進(jìn)之處。
第二，不宜高估個(gè)人所得稅的再分配作用。
一個(gè)健康發(fā)展的社會(huì)，正常的居民間收入差距不是不可接受的惡，恰恰相反，經(jīng)濟(jì)地位的必要落差正是激勵(lì)社會(huì)成員向上流動(dòng)的主要?jiǎng)恿�。誠(chéng)然，轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的中國(guó)，不乏利用行政性壟斷、設(shè)租與尋租等手段而非正常致富的高收入階層，由此而產(chǎn)生的居民收入分配不公，不是單純用稅收手段可以“調(diào)節(jié)”的問(wèn)題，需要還原到用法律手段來(lái)“問(wèn)責(zé)”的層面。此兩種性質(zhì)截然不同的問(wèn)題，決不能在稅制設(shè)計(jì)中混為一談。居民收入分配的不平等是由各種因素造成的，統(tǒng)統(tǒng)寄希望于個(gè)人所得稅的再分配有可能引發(fā)人們不愿意見(jiàn)到的負(fù)面效果，特別是對(duì)高生產(chǎn)力要素產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展將是負(fù)面的。
全球化時(shí)代，利用個(gè)人所得稅政策實(shí)施國(guó)內(nèi)收入分配目標(biāo)的努力將會(huì)受到越來(lái)越大的限制。一個(gè)國(guó)家的個(gè)人所得稅政策、乃至于全部稅收政策，在新的約束條件下，必將面臨新的權(quán)衡，中國(guó)個(gè)人所得稅的改革恐怕也不能例外。
第三，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政支出作為再分配政策工具的作用。
再完美的稅收也無(wú)法替代合理的公共支出。道理很簡(jiǎn)單，富人交納更多的稅收，并不自然等于窮人獲得了更多的利益。公共支出的合理使用是其關(guān)鍵。將公平居民收入再分配的目標(biāo)完全寄托于單純的稅制改革、進(jìn)而忽視公共支出政策是不可取的。研究表明，公共支出政策在緩解貧困、救濟(jì)窮人和達(dá)成特定的公共政策目標(biāo)方面，比稅收政策工具在手段上更為直接、在受益人群的定位上也更為準(zhǔn)確。
第四，稅制改革應(yīng)未雨綢繆，尋求新的稅源。
傳統(tǒng)財(cái)源收縮與政府責(zé)任擴(kuò)張之間的沖突將成為一個(gè)世界性的課題。此種情形下，民主國(guó)家政府要么縮減公共支出以應(yīng)付稅收收入的縮減，要么謀劃新的取財(cái)之道，尋求新的稅源。發(fā)達(dá)國(guó)家近十年來(lái)對(duì)新興的環(huán)保稅興趣大增，正體現(xiàn)了這一方向。中國(guó)政府應(yīng)站在參于界定全球性“公共壞品（public
bads）”征稅權(quán)的戰(zhàn)略高度，整體謀劃新的環(huán)境稅的稅制設(shè)計(jì)。