中國并不迫切需要碳市場
——對我國構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場的初步分析
2011-04-25   作者:陳健鵬(國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所)  來源:中國經(jīng)濟(jì)時報
 
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  “十一五”單位GDP能耗下降20%的目標(biāo),實(shí)施過程充滿痛苦和艱難,特別是后期“拉閘限電”等行政手段受到廣泛質(zhì)疑和批評。學(xué)界、相關(guān)職能部門再次把目光聚焦到市場化政策工具——“碳排放權(quán)交易市場”本文簡稱為“碳市場”,“十二五”規(guī)劃建議中也提出“逐步建立碳排放交易市場”。筆者以為,從政策目標(biāo)、政策工具本身和政策環(huán)境三個方面進(jìn)行分析,當(dāng)前對碳市場的評價和期望有過高的傾向。

  一、構(gòu)建碳市場的政策目標(biāo)分析

  一般認(rèn)為,構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場有三個層面的政策目標(biāo)。
  第一個層面,推動經(jīng)濟(jì)增長方式低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。理論上,從節(jié)能減排角度推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式低碳轉(zhuǎn)型,首先要理順電、煤、礦產(chǎn)、石油等資源性產(chǎn)品的價格。部分學(xué)者和官員認(rèn)為,在這些基礎(chǔ)性資源類產(chǎn)品價格改革“無望”的情況下,通過構(gòu)建碳市場,制定企業(yè)碳排放權(quán)配額,通過碳排放的約束從“末端”形成一種新的倒逼機(jī)制,推動企業(yè)去實(shí)現(xiàn)碳減排,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的低碳轉(zhuǎn)變。這是對當(dāng)前我國構(gòu)建碳市場的一種必要性解釋。筆者以為,在現(xiàn)階段的監(jiān)管水平之下,這種通過“測算法”形成的倒逼機(jī)制要發(fā)揮作用,有很大的局限性。
  第二個層面,碳市場作為一種靈活機(jī)制,推動減排目標(biāo)的完成。碳市場的意義在于為企業(yè)和地方提供一個選擇,以避免諸如“拉閘限電”等激進(jìn)行政手段的濫用。筆者以為,這是一種較為合理的解釋,但我們有必要對政策目標(biāo),即對地方和企業(yè)的減排指標(biāo)進(jìn)行反思!笆晃濉眴挝唬牵模心芎慕档停玻埃サ哪繕(biāo)的合理性、可達(dá)性以及“一刀切”的分解方式本身存在問題,如果假定“十一五”能耗降低目標(biāo)是16%或18%的“合理”水平,或以更合理的方式分解,整個減排行動和政策及其評價可能會有很大不同。構(gòu)建碳市場,給排放實(shí)體設(shè)定配額時同樣面臨減排指標(biāo)的設(shè)定問題。如果人為設(shè)定的減排指標(biāo)(排放總量以及各主體的初始排放配額)不合理,那么碳市場環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)費(fèi)用的減少、技術(shù)革新的促進(jìn)這三個目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。
  第三個層面,構(gòu)建碳市場,實(shí)現(xiàn)與國際碳市場順應(yīng)和對接。節(jié)能減排的核心內(nèi)涵,是以其作為抓手,推動解決我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。一定程度上,氣候問題給我國帶來的機(jī)遇是將外部壓力引入,推動國內(nèi)相關(guān)利益的調(diào)整,從而有助于推動自身減排,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過碳市場獲取國際資金等問題相對于這個問題而言是第二位的。至于由碳交易而衍生的碳金融能否真正促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的低碳發(fā)展,有待進(jìn)一步研究。從筆者目前的觀察來看,碳市場的利益相關(guān)者對碳金融的熱衷并非是出于對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)注,而更多的是投機(jī)需要。

  二、碳市場政策工具分析

  第一,碳市場的理論分析。
  理論上,作為一種政策工具,碳排放權(quán)交易并不能解決實(shí)質(zhì)性減排問題。碳市場的環(huán)境有效性取決于排放限額、參與和遵約的情況,其實(shí)施的基礎(chǔ)條件是良好的市場和互補(bǔ)的機(jī)構(gòu)。碳市場適用的領(lǐng)域主要是工業(yè)部門,而不適用于建筑部門、交通部門等領(lǐng)域。
  第二,對國際經(jīng)驗(yàn)的再思考。
  歐盟是當(dāng)前碳排放權(quán)交易實(shí)踐的先行者,我們談到碳市場時多以歐盟的碳市場(EU-ETS)為例。筆者以為,在分析碳交易的作用和績效時,國內(nèi)文獻(xiàn)對其評價有偏高的傾向,似乎歐盟在應(yīng)對氣候變化、低碳發(fā)展的“優(yōu)秀”表現(xiàn)與碳市場有很強(qiáng)的相關(guān)性或因果關(guān)系。需要注意的是,歐盟從上世紀(jì)九十年代之后,溫室氣體排放總量就已呈下降態(tài)勢,而且碳市場只是歐盟減排政策框架中的一種工具。實(shí)際上,始于2005年的歐盟碳市場實(shí)踐也還處在實(shí)驗(yàn)階段,其減排效果還有待進(jìn)一步觀察和評估。相反,一些實(shí)證研究表明歐盟的ETS不能有效解決減排問題。
  第三,減排政策工具選擇。
  經(jīng)典的環(huán)境政策分類一般簡單地分為“市場化工具”和“命令—控制式工具”兩大類。IPCC(2008)將減排政策工具細(xì)分為:法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn);稅收和收費(fèi);可交易的許可證即碳市場;自愿協(xié)議;資金激勵;信息化手段;研究與開發(fā)R&D;非氣候政策。
  對政策工具的選擇和評價不能脫離工具運(yùn)作的制度和技術(shù)背景。一般而言,處于減排能力建設(shè)過程中的國家,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可能更適合。因?yàn)榛诮?jīng)濟(jì)激勵的方案對環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力的要求高,有更嚴(yán)格的管理要求。從理論和國際經(jīng)驗(yàn)來看,在減排政策工具箱中,標(biāo)準(zhǔn)和管制政策、財稅政策工具仍然是核心的政策工具。需要特別說明的是,行政政策工具并不等于“拉閘限電”等極端手段。

  三、構(gòu)建碳市場的政策環(huán)境分析

  首先,排放總量變動趨勢與政策工具適用性。
  減排政策工具的應(yīng)用必須首先與各國溫室氣體排放的階段相適應(yīng),碳排放總量變化趨勢是重要的階段特征。碳市場的鼻祖是排污權(quán)交易,而西方排污權(quán)交易的實(shí)踐都在其完成工業(yè)化之后的階段實(shí)施。盡管碳排放總量變動趨勢和碳市場應(yīng)用的適用性仍需要作進(jìn)一步深入研究,但直觀上看,碳市場更適合于排放總量總體下降或相對穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)體。
  對于我國而言,當(dāng)前乃至未來相當(dāng)長時期,溫室氣體排放總量和排放實(shí)體呈快速上升態(tài)勢。特別是隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn),建筑部門、交通部門將成為主要的能源需求和碳排放增長的主要貢獻(xiàn)者,其節(jié)能貢獻(xiàn)度也將超過終端用能工業(yè)。理論上講,對于建筑部門、交通部門,效率和標(biāo)準(zhǔn)管制是最有效的政策工具,而碳市場并不適用于上述領(lǐng)域。筆者以為,現(xiàn)階段或近中期我國是否需要模仿歐盟碳市場去求解減排問題,仍需作進(jìn)一步研究。
  其次,構(gòu)建碳市場的制度、技術(shù)背景。
  作為一種“創(chuàng)建市場”的工具,碳市場的順利實(shí)施過度依賴于外部條件,即制度背景、技術(shù)背景等。制度背景包括環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、環(huán)境管理體制機(jī)制、環(huán)境監(jiān)管部門對碳市場的合理設(shè)計等因素。技術(shù)背景的核心是對點(diǎn)源排放進(jìn)行持續(xù)有效的監(jiān)測,能夠把排放情況“說清楚”,換言之,能夠?qū)ε欧艑?shí)現(xiàn)“三可”(可測量、可報告、可核查),F(xiàn)階段,我國能源統(tǒng)計基礎(chǔ)、社會誠信體系薄弱,能否支撐碳市場的順利實(shí)施仍是一個疑問。筆者以為,從總體上,當(dāng)前乃至近中期我國尚不具備構(gòu)建全國性碳市場的條件。

  四、結(jié)論和建議

  在現(xiàn)階段及近中期,在我國溫室氣體減排的政策框架中,碳市場只能是一種輔助性工具,并不能成為我國整個減排政策的基石。在處理減排問題上,不應(yīng)對碳市場有過高的期望。標(biāo)準(zhǔn)和管制政策工具、財稅工具仍將是我國現(xiàn)階段和中長期溫室氣體減排的“基礎(chǔ)性”政策工具,同時,這類工具仍有很大的改進(jìn)和完善空間。
  第一,構(gòu)建全國性碳市場并不是當(dāng)前節(jié)能減排的迫切需要。我國可以穩(wěn)步開展碳交易的試點(diǎn)工作,但不宜過早鋪開全國性配額市場。可以先從自愿交易做起,逐步探索和積累碳交易的經(jīng)驗(yàn)。盡管目前國內(nèi)碳市場“有場無市”,但不能本末倒置地為了追求碳市場(和碳金融)的繁榮而過快地推進(jìn)碳市場建設(shè)。
  第二,在某種意義上,當(dāng)前職能部門和地方政府對碳市場的強(qiáng)烈政策需求,根源于前期“自上而下”減排指標(biāo)設(shè)定和分解的不合理。合理設(shè)定和分解減排指標(biāo)是當(dāng)前減排政策的難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題,也是今后碳市場有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要前提。應(yīng)更多從“自下而上”的角度去考慮減排指標(biāo)設(shè)定和分解的合理性和可達(dá)性問題,要逐步建立減排指標(biāo)的調(diào)整機(jī)制。
  第三,加強(qiáng)溫室氣體排放監(jiān)管能力建設(shè)是當(dāng)前亟待解決的問題,這是各種減排政策工具運(yùn)用的前提。從能源統(tǒng)計、企業(yè)能源管理體系入手,構(gòu)建以“三可”為特征的具有公信力的溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系,進(jìn)一步深入開展碳市場相關(guān)研究。
 。ㄗ髡咦ⅲ孩俦疚乃傅奶际袌鍪侵概漕~市場。②本文把“十一五”節(jié)能減排的行動和政策理解為溫室氣體減排的政策。)

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