破解中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控困局
——城市化過(guò)程中樓市政策的中日韓比較(上)
房地產(chǎn)價(jià)格飆升，不是需求膨脹，就是供給不足。我們先從需求的比較分析開(kāi)始。
與我國(guó)長(zhǎng)期并不區(qū)分自住房和投資投機(jī)購(gòu)房，最新的限購(gòu)令仍對(duì)城市戶籍人口多少網(wǎng)開(kāi)一面、只是嚴(yán)格限制外來(lái)移居人口購(gòu)房，而且完全不觸動(dòng)現(xiàn)有多套存量房完全不同，日、韓在城市化過(guò)程中一直向移居人口的首套普通安居住房?jī)A斜，運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)手段和杠桿嚴(yán)格限制非自住房和高檔大戶型住宅，同時(shí)無(wú)論在保障房供給還是商品房市場(chǎng)上，都全力確保小戶型自住房的發(fā)展，從而保證了在大量人口進(jìn)入城市特別是大都市圈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，相對(duì)稀缺的有限住宅資源能優(yōu)先滿足基本民生的需要。
如日本政府在人口向中心城市移居的初期階段，就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到住宅價(jià)格，特別是三大都市圈(東京、名古屋、大阪)住宅價(jià)格的快速上升是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。1964年，日本由經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主向社會(huì)綜合發(fā)展的國(guó)策轉(zhuǎn)換時(shí)，國(guó)會(huì)確認(rèn)了私有土地亦應(yīng)具有公益性質(zhì)，使大多數(shù)家庭能夠擁有自己的普通住房分享財(cái)富的增長(zhǎng)和升值。此后這一直被確定為日本的基本國(guó)策之一和各屆日本內(nèi)閣的政策理念。當(dāng)時(shí)日本社會(huì)的主流觀點(diǎn)的典型表述是，如不限制對(duì)家庭住宅的投資行為，極可能發(fā)生三大財(cái)富剝奪：1、食利階層對(duì)創(chuàng)造附加價(jià)值的勞動(dòng)者的財(cái)富剝奪；2、土地?fù)碛姓咄ㄟ^(guò)非生產(chǎn)性方式對(duì)社會(huì)附加價(jià)值創(chuàng)造者的財(cái)富剝奪;3、原住民對(duì)移住民的財(cái)富剝奪。因此，政府雖不直接干預(yù)住宅市場(chǎng)，但卻全力通過(guò)以經(jīng)濟(jì)手段遏制投資需求，力求做到房?jī)r(jià)、地價(jià)的上升主要以基本住宅需求擴(kuò)大為主要推動(dòng)力。
總起來(lái)看，日本、韓國(guó)在城市化加速期的樓市需求調(diào)控主要是采取了嚴(yán)密的稅收制度和金融信貸傾斜政策。
一、在住宅的流轉(zhuǎn)、保有、繼承的各環(huán)節(jié)建立完整的稅收調(diào)節(jié)體制，全面保護(hù)自住需要、擠壓投資投機(jī)需求。
在住宅的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，日韓與中國(guó)做法不同，是輕交易稅，重所得稅。這樣既方便了居民由于工作和生活需要改變和改善自住房，售房者不易轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，又能精準(zhǔn)地打擊投資投機(jī)購(gòu)房。日本在戰(zhàn)后不久的1950年，鑒于城市化開(kāi)始加速，大量人口進(jìn)入城市的情況，實(shí)行土地、房屋轉(zhuǎn)讓所得收益全部納入個(gè)人綜合課稅之條款，而當(dāng)年個(gè)人所得稅綜合課稅的最高稅率為50%。后來(lái)經(jīng)過(guò)兩次上調(diào)，至1969年，個(gè)人所得稅最高邊際稅率調(diào)為75%，而僅對(duì)家庭自住房在出售時(shí)的升值部分給予一個(gè)大額減免。由于日本在個(gè)人所得稅之外，尚有地方征收的10%住民稅，這樣就使得投資于住宅房產(chǎn)幾乎完全無(wú)利可得。只是在1973年4月以后，此時(shí)大規(guī)模的城市化已經(jīng)完成(城市化率已達(dá)75%)，對(duì)非家庭自用的土地房屋在保有滿5年出售時(shí)，不再納入綜合計(jì)稅，而改按40%的分類稅率課征(但仍需另交10%住民稅)。未滿5年的，仍按個(gè)人綜合所得即邊際最高達(dá)75%的稅率計(jì)征。但很快在1975年—1980年間，又曾兩次針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的新情況對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行從嚴(yán)調(diào)整，如1975年將長(zhǎng)期保有獲利2000萬(wàn)日元(時(shí)約10多萬(wàn)美元)以下部分降低適用20%的稅率，但超過(guò)部分仍使用高至75%的個(gè)人綜合稅率。1980年又將長(zhǎng)期保有的時(shí)間定義從5年延至10年等等。直至1980年中期以后，日本進(jìn)入后城市化、后工業(yè)化時(shí)期，政府宣布進(jìn)入“平等社會(huì)”(社會(huì)上大部分人是中產(chǎn))，1980年代末又遇到金融和商業(yè)地產(chǎn)泡沫破滅的危機(jī)，整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)走入長(zhǎng)期蕭條，對(duì)住宅地產(chǎn)所得的高額稅收政策才逐步有所放寬。
韓國(guó)在1970-1980年代的城市化高速期，對(duì)房屋轉(zhuǎn)讓收益在3000萬(wàn)韓元以下(相當(dāng)于當(dāng)今人民幣18萬(wàn)元以下)基本稅率為40%，加上防衛(wèi)稅和住民稅附加，實(shí)際稅率為47%—51%，其上實(shí)行快速累進(jìn)，最高稅率為60%，加上附加稅后實(shí)際稅率為70.5%—76.5%。同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)讓非高檔住宅的1世代1住宅(一家一屋)所得免征所得稅。但是對(duì)擁有高檔住宅的家庭(哪怕只有一套)及商住兩用住宅的仍然適用累進(jìn)所得稅率。
韓國(guó)在1987年開(kāi)始民主化轉(zhuǎn)型后，雖然城市化基本完成，但仍對(duì)樓市的稅收和征管進(jìn)一步規(guī)范化和法治化，在個(gè)人所得稅綜合稅率已經(jīng)大幅降低(10%至40%的累進(jìn)稅)后，對(duì)個(gè)人的房地產(chǎn)等資本收益實(shí)行單獨(dú)分離課稅。對(duì)擁有土地房屋超過(guò)2年以上仍實(shí)行30—50%的累進(jìn)稅率，而轉(zhuǎn)讓未登記財(cái)產(chǎn)則適用75%的單一稅率，繼續(xù)嚴(yán)格控制住宅的轉(zhuǎn)讓所得。
在保有環(huán)節(jié)，日本規(guī)定對(duì)“敷地面積”(近似我國(guó)除公攤面積外的建筑面積)120平方米以下的自用住宅適用0.7%的優(yōu)惠固定資產(chǎn)稅率，對(duì)超過(guò)120平方米以上的部分及家庭擁有多套房實(shí)行2倍的即1.4%的基準(zhǔn)固定資產(chǎn)保有稅率，各地方政府還可根據(jù)自身財(cái)政狀況上調(diào)稅率最高至2.1%，2005年廢止了最高上限。韓國(guó)從1974年就開(kāi)始長(zhǎng)期對(duì)住宅實(shí)行從0.2%低水平起征的累進(jìn)固定資產(chǎn)稅。房產(chǎn)超10億韓元(即約580萬(wàn)元人民幣)保有稅即達(dá)2%，對(duì)別墅和超過(guò)50億韓元(約2900萬(wàn)元人民幣)的高檔住宅征收年5%的固定資產(chǎn)保有稅(其中在城市化高峰期的1970年代后期至1988年，最高保有稅率被調(diào)高為7%)。對(duì)擁有多套住宅的家庭實(shí)行所有住房加總累進(jìn)的固定資產(chǎn)稅。日韓兩國(guó)稅法都規(guī)定，房屋的出租租金除去必要的費(fèi)用扣除，全部都要納入個(gè)人綜合所得適用高額累進(jìn)稅率。這與中國(guó)稅法規(guī)定出租房屋只按20%的比例收稅而且?guī)缀鯊奈磳?shí)際向房主征收過(guò)是截然不同的�？偲饋�(lái)看，在保有環(huán)節(jié)的稅賦，韓國(guó)比日本要高一些。
在繼承環(huán)節(jié)，日本的稅賦又比韓國(guó)重些。根據(jù)日本遺產(chǎn)稅稅法寬免條款中的規(guī)定在房屋遺產(chǎn)繼承時(shí)，可減免3000萬(wàn)日元(現(xiàn)約240萬(wàn)人民幣)，超過(guò)部分與其它遺產(chǎn)合計(jì)后適用最高邊際稅率達(dá)70%的累進(jìn)遺產(chǎn)稅。韓國(guó)的<取得稅>寬免條款中則規(guī)定因繼承而取得的符合一家一屋(除高檔房屋外)原則的房屋免稅，但對(duì)已擁有住宅或繼承高檔住宅，仍需繳納最高50%的累進(jìn)遺產(chǎn)稅。
不言而喻，在日韓以公平優(yōu)先原則分配基本住宅的稅收調(diào)節(jié)制度下，住宅的投資投機(jī)需求自然受到沉重打擊，同時(shí)超前改善性需求和鋪張奢華型需求也受到極大的壓制，使住宅資源及其增值能較為均等地分布在廣大居民中間。遺產(chǎn)稅的制度安排還引導(dǎo)有望繼承父母房產(chǎn)的子女寧可租房而不買房，以避免繼承房產(chǎn)時(shí)的高額稅收，這就更進(jìn)一步節(jié)省和釋放了住房資源。相比之下，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)住宅的轉(zhuǎn)讓所得僅按交易額1%征稅，而且一般全部轉(zhuǎn)嫁給買方。再加上陰陽(yáng)合同盛行，監(jiān)管部門明知故縱。投資房產(chǎn)一本萬(wàn)利，稅收幾乎可以忽略不計(jì)。房產(chǎn)既無(wú)保有稅也無(wú)遺產(chǎn)稅。因此，相對(duì)于城市一般工薪階層一個(gè)月幾千元的工資，都市中多一套房子就多幾百萬(wàn)元，是工薪族一輩子也掙不來(lái)的錢。都市中很多人靠賣一套房子就可辦西方發(fā)達(dá)國(guó)家的移民。因此難怪住宅財(cái)產(chǎn)擁有的嚴(yán)重不均等，已經(jīng)成為中國(guó)貧富差距擴(kuò)大的主要推手之一。而在日韓兩國(guó)的稅收制度下，這個(gè)差距就被大大擠壓了。因?yàn)槿缭谥袊?guó)動(dòng)輒幾千萬(wàn)乃至上億元的豪宅，或擁有多套乃至幾十套的房產(chǎn)，在韓國(guó)每年往往光是保有稅就需幾百萬(wàn)元，大量屯房投資無(wú)論是出售還是繼承都要交納過(guò)半的重稅。從這里也可以看出，中國(guó)樓市需求的極度膨脹其實(shí)是我們制度安排嚴(yán)重缺陷的必然結(jié)果。
二、建立個(gè)人住房貸款資信審核制度，使用金融杠桿遏制投資性需求。
住宅市場(chǎng)的價(jià)格預(yù)期為長(zhǎng)期走高時(shí)，社會(huì)閑散資金及投機(jī)資金必然進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。日本不僅沒(méi)有禁止個(gè)人投資家庭住宅，更沒(méi)有限制家庭的購(gòu)房套數(shù)、首付比例、購(gòu)房面積，而是將家庭收入與可貸款總量掛鉤，使得絕大多數(shù)城市家庭無(wú)法利用金融杠桿放大資金總量投資炒作房地產(chǎn)和購(gòu)買多套房。
依據(jù)《商業(yè)銀行住宅貸款條例》，日本個(gè)人申請(qǐng)購(gòu)房長(zhǎng)期貸款的年還貸額度不得超過(guò)申請(qǐng)時(shí)上年度家庭收入(以個(gè)人所得稅納稅證明為依據(jù))的35%。家庭如有其它長(zhǎng)期貸款須合并計(jì)算，貸款最長(zhǎng)期限為35年。由于住宅貸款與家庭納稅收入掛鉤，這樣就使絕大多數(shù)家庭不可能同時(shí)申請(qǐng)第二套房房貸。同時(shí)，日本在設(shè)計(jì)金融制度時(shí)，禁止在沒(méi)有還清貸款前將房屋出租，“以租養(yǎng)貸”在日本根本無(wú)門，這樣也直接限制了富裕階層的炒房行為。相反，對(duì)于自住房，在一定限額內(nèi)貸款總數(shù)的10%可作為個(gè)人所得稅扣除額抵免。
為了確保私有和市場(chǎng)化的商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)不會(huì)規(guī)避政府指引支持投資性購(gòu)房，日本還規(guī)定，僅對(duì)銀行發(fā)放的普通自住房貸款納入住宅公庫(kù)的貸款保險(xiǎn)，而對(duì)非自住房貸款則不與保險(xiǎn)，這樣也就加大了在房?jī)r(jià)和房租波動(dòng)時(shí)商業(yè)銀行投資性購(gòu)房貸款的自身風(fēng)險(xiǎn)。比較日本的做法可以看出，中國(guó)雖然也試圖用信貸控制投資需求，但由于貸款不是與稅后收入掛鉤，人們就很容易規(guī)避信貸調(diào)控。同時(shí)由于富裕階層有能力支付較高的首付款和稍高一點(diǎn)的利息，商業(yè)銀行出于自身利益更愿意貸款支持富裕階層多套房的購(gòu)買，因而和客戶串通一起規(guī)避政策限制。日本的住宅金融制度的設(shè)計(jì)就很周密，它不是指望市場(chǎng)化的商業(yè)銀行會(huì)無(wú)私地執(zhí)行國(guó)家金融管理制度，而是在機(jī)制設(shè)計(jì)上讓市場(chǎng)化的商業(yè)銀行從自身利益最大化出發(fā)積極實(shí)施國(guó)家金融傾斜意圖。日本住宅金融制度規(guī)定，購(gòu)房人在還清房貸之前，房屋產(chǎn)權(quán)屬于質(zhì)押品，其質(zhì)押前提為購(gòu)房者家庭自用。因此對(duì)非自住房和出租房，商業(yè)銀行可視為經(jīng)營(yíng)性商業(yè)房產(chǎn)貸款，將原優(yōu)惠貸款利率(日本住宅房貸利率較低，通常為2%左右)直接上調(diào)數(shù)倍至12%以上，并須第三方擔(dān)保。在這個(gè)制度設(shè)計(jì)下，所有商業(yè)銀行自然均嚴(yán)格審查和追蹤貸款客戶是否將質(zhì)押房屋用于出租等商業(yè)目的。與此相對(duì)照，在中國(guó)個(gè)人房貸是唯一可以合法使用銀行資金的投資行為，在房?jī)r(jià)長(zhǎng)期上漲的預(yù)期下，利用金融杠桿放大效應(yīng)，購(gòu)買多套房投資和以租養(yǎng)貸等已成為富裕階層變得更富的主要理財(cái)手段之一。顯然這就進(jìn)一步加劇了我國(guó)住宅市場(chǎng)上的供求失衡和貧富差距。
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中日韓樓市需求管理的幾點(diǎn)對(duì)照與啟示 |
從日韓走過(guò)的道路，僅從城市住宅的需求方面，我們可以看到以下幾個(gè)鮮明的對(duì)照和有益的啟示：
一、在城市化加速期對(duì)樓市的需求是否需要政府強(qiáng)有力的調(diào)控？日韓的回答都是高度肯定的。日本和韓國(guó)基于城市土地和住宅是具有壟斷性的不可再生資源，因此必須防止對(duì)勞動(dòng)者和移居者財(cái)富剝奪的理念，對(duì)樓市進(jìn)行了優(yōu)先保障基本自住需求的綜合干預(yù)。這與我國(guó)自1998年房改之后，在市場(chǎng)化的旗號(hào)下對(duì)住宅需求基本放棄了基于公平原則的干預(yù)是完全不同的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)相當(dāng)部分房地產(chǎn)商及其各界的代言人和應(yīng)聲者，基于利益或偏見(jiàn)，反對(duì)政府對(duì)樓市需求的任何調(diào)控。學(xué)術(shù)界也有一些人簡(jiǎn)單援引歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在后城市化階段，房地產(chǎn)市場(chǎng)較少國(guó)家干預(yù)的例證，反對(duì)政府干預(yù)樓市。他們完全忽略了這些國(guó)家土地資源充沛，城市化早已完成，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易已轉(zhuǎn)為存量二手房為主，供求平衡甚至周期性的供過(guò)于求這些完全不同于中國(guó)的國(guó)情和歷史階段。顯然，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)樓市需求管理的必要性和重要性缺乏清楚的認(rèn)識(shí)和共識(shí)，我國(guó)樓市上充斥著膨脹的投資投機(jī)需求、超前的改善性需求、不受節(jié)制的奢華性需求，這成為住宅供求失衡、價(jià)格飆升的主要原因之一。
二、城市化是外來(lái)人口大量移居城市的歷史發(fā)展階段。在這個(gè)階段上日本和韓國(guó)的做法都是把樓市政策放在城市化的這個(gè)發(fā)展的大背景下，優(yōu)先和充分滿足外來(lái)人口對(duì)城市的基本住宅需求，以適應(yīng)高速發(fā)展的人口城市化的需要。而為了滿足全體國(guó)民平等和基本住房民生需要這個(gè)首要任務(wù)和巨大壓力，就必然要嚴(yán)厲控制住宅的投資需求，抑制超前和奢華的改善性需求，使整個(gè)城市的布局、城市建設(shè)的規(guī)劃更多從普惠民居和民生的角度去設(shè)計(jì)。對(duì)比之下，我國(guó)的樓市制度和政策設(shè)計(jì)，就基本沒(méi)有考慮城市化發(fā)展階段大量外來(lái)人口移民的需要，還在繼續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元封閉格局。城市建設(shè)完全圍繞戶籍居民的需要，只有土地?cái)U(kuò)張和城市建設(shè)升級(jí)的城市化，而拒絕外來(lái)人口的城市化。這樣就造成一方面是城市戶籍居民人均住房面積急劇上升，城市建設(shè)貪大求洋、政績(jī)和形象工程遍地開(kāi)花，另一方面是2億多(農(nóng)民工及從邊遠(yuǎn)中小城市的移居者)外來(lái)人口無(wú)法安居�，F(xiàn)在城市中外來(lái)人口已占到戶籍人口的約一半，一些城市如深圳等地外來(lái)人口已遠(yuǎn)超本地戶籍人口。從日韓經(jīng)驗(yàn)看中國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入城市化加速期，這種趨勢(shì)如不迅速改變，外來(lái)人口將很快普遍超過(guò)本地戶籍人口，這必然將造成日益嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問(wèn)題。
三、日本韓國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)樓市的需求管理，主要采用了強(qiáng)有力的稅收和金融杠桿。盡管如此，日本包括韓國(guó)在軍政府時(shí)期，樓市炒作之風(fēng)仍然時(shí)有泛濫，需要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)節(jié)和強(qiáng)化。和日韓相比，我國(guó)的樓市調(diào)控雖然常稱“史上最嚴(yán)厲”，但之所以屢不奏效，就是對(duì)真正經(jīng)濟(jì)杠桿的使用近乎于隔靴搔癢，力度太小太弱，常常訴諸持續(xù)性差，反復(fù)性多的行政控制，結(jié)果反而刺激樓市炒作之風(fēng)越演越烈。最后不得已使出病急亂投醫(yī)的限購(gòu)令。而限購(gòu)只能限增量，管不了存量；只限部分城市，不能阻止投資投機(jī)需求轉(zhuǎn)移禍害其它城市或衛(wèi)星城鎮(zhèn)；只限套數(shù)，不管面積大小，反而誘導(dǎo)住宅的大戶型發(fā)展。最為關(guān)鍵的是，限購(gòu)令借重于歧視性的戶籍制度，完全背離了城市化發(fā)展的方向，造成了對(duì)原已松動(dòng)的戶籍制度的強(qiáng)化和身份歧視，從而形成改革的重大倒退和眾多后遺癥，根本沒(méi)有長(zhǎng)期實(shí)行的可行性。而日本和韓國(guó)的做法就完全不同。他們以自住房作為使用稅收和金融杠桿調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和基石，因此完全符合公平正義的原則和城市化不斷吸納外來(lái)人口的方向。由于住宅的登記轉(zhuǎn)讓在各國(guó)都是資料最完備和最精準(zhǔn)的制度，因此日韓以在全國(guó)范圍內(nèi)一家一套的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行調(diào)控，既完整周密、無(wú)懈可擊、又具有可操作的扎實(shí)基礎(chǔ)。在進(jìn)入信息化、網(wǎng)絡(luò)化的今天，我國(guó)其實(shí)比當(dāng)年日韓更有條件迅速建立個(gè)人和家庭的住房信息庫(kù)，以保障普通自住房為基準(zhǔn)，滿足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。
四、從調(diào)節(jié)樓市需求的稅制設(shè)計(jì)和再分配制度中也可看出，我國(guó)稅收制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重扭曲，重在嚴(yán)卡本來(lái)不高的勞動(dòng)工薪收入，而大量放行巨額財(cái)產(chǎn)收益，放手讓富裕階層將房地產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)占有的不均轉(zhuǎn)化為驚人的收入差距，以至我們自己號(hào)稱搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但卻不能不在日韓資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的樓市稅收制度面前汗顏。確實(shí)，住房既不能隱藏，又無(wú)法轉(zhuǎn)移，現(xiàn)已成為我國(guó)貧富差距最顯性的標(biāo)志。如果對(duì)這樣明面上的貧富鴻溝都不去調(diào)節(jié)，何談去控制什么更大的隱形違法收入？在這個(gè)意義上，樓市需求調(diào)控只是一面鏡子，它將映射我們對(duì)于日益加劇的貧富分化的真實(shí)態(tài)度和決心。
如果說(shuō)中日韓的比較說(shuō)明，不受節(jié)制的需求膨脹和分配的嚴(yán)重不公不均是中國(guó)樓市需求方面的主要問(wèn)題，那么，進(jìn)一步的比較能否對(duì)問(wèn)題更大也更混亂的中國(guó)土地和住宅供給體制也提供一些有益的啟示呢？回答不僅是肯定的，而且會(huì)更讓我們恍然大悟和豁然開(kāi)朗。我們接下去將看到，在樓市的需求和供給兩方面的病因都明明白白地解剖在桌面的時(shí)候，也許一個(gè)普通人都知道，什么是比限購(gòu)令、比招拍掛的土地財(cái)政以及亡羊補(bǔ)牢但仍然定位存疑的保障房要好許多倍的辦法。不過(guò)，雖然人們普遍贊成將別人的不當(dāng)?shù)美贸鰜?lái)進(jìn)行有益于社會(huì)的再分配，對(duì)于自己已經(jīng)拿到手的那份，則不免有許多含糊。種瓜得瓜，種豆得豆。中國(guó)人究竟要什么，我們必須想好了選擇。
(作者華生系知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，董申系日本中央大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。汲錚、劉利文參加了數(shù)據(jù)的搜集和處理。)