地方政府職能轉(zhuǎn)變與加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程
——關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考
2011-04-08   作者:丁元竹(國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部副主任)  來(lái)源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
 
【字號(hào)

  現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段,即這個(gè)階段上的投資主要是對(duì)人力資本的投入,這個(gè)階段上的消費(fèi)要千方百計(jì)擴(kuò)大公共消費(fèi),適應(yīng)擴(kuò)大公共投資和公共消費(fèi),來(lái)擴(kuò)大公共就業(yè)。在此基礎(chǔ)上,滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求,形成一個(gè)與經(jīng)濟(jì)部門相適應(yīng)的公共部門,配合經(jīng)濟(jì)部門協(xié)調(diào)運(yùn)行,從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。

  一、及早從頂層和整體考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)中的體制機(jī)制問題

  黨的十七屆五中全會(huì)把“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”放在重要的戰(zhàn)略位置,提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路,科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展!薄翱茖W(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局,緩解特大城市中心城區(qū)壓力,強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能,增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能,推進(jìn)大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。”以及“加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理。要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)!
  我們理解,根據(jù)十七屆五中全會(huì)精神, “十二五”時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化,既要考慮城市的功能定位與產(chǎn)業(yè)布局,也要考慮城市的公共服務(wù)供給和居民居住,還要考慮支持這些硬件建設(shè)的制度和體制因素。在這里,城市政府,我們也可以稱之為地方政府,其職能變化尤其需要密切關(guān)注。
  歷史和實(shí)踐證明,制度環(huán)境是發(fā)展和改革中非常重要的因素,必須給予高度重視。前不久訪港,我們住在港島,每天早上繞港島跑步,每次都感覺各個(gè)建筑之間、各個(gè)設(shè)施之間的密切關(guān)系,商店與酒店、住宅與公共交通密切溝通、天衣無(wú)縫,便利之極,每天跑步下來(lái),從不迷路。跑步之余也在思考:這樣的建設(shè)需要總體考慮,也需要部門、群體、機(jī)構(gòu)之間的密切合作,還需要公眾的公共意識(shí)的提高,缺一不可。在港期間,有一次與清華大學(xué)胡鞍鋼教授共進(jìn)早餐,我談到上述感受,并說(shuō),“如果在內(nèi)地的一個(gè)城市,把所有的機(jī)構(gòu)、部門、設(shè)施打通,就像我們看到的港島一樣,我們的制度環(huán)境支持不支持?”我們都表現(xiàn)出擔(dān)心。交談中,我們還討論了另外一個(gè)例子,內(nèi)地某城市學(xué)習(xí)香港的出租汽車管理,把出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣給了個(gè)人,根本沒有考慮香港城市的封閉型特征和內(nèi)地城市開放式特點(diǎn),結(jié)果是:該城市的出租汽車經(jīng)營(yíng)因內(nèi)地勞動(dòng)力自由流動(dòng)和大量供給,導(dǎo)致出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)所有者在經(jīng)營(yíng)過程中層層轉(zhuǎn)包,致使出租汽車司機(jī)利潤(rùn)空間不斷縮小,最終不得不加班加點(diǎn),以犧牲個(gè)人健康和家庭幸福為代價(jià),同時(shí)帶來(lái)大量的社會(huì)矛盾和沖突。

  二、城鎮(zhèn)化是一個(gè)公共領(lǐng)域的擴(kuò)張過程,也是地方政府職能不斷增加的過程

  城鎮(zhèn)是一個(gè)國(guó)家、區(qū)域或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、生活中心,是社會(huì)化大生產(chǎn)的高密度載體,集中體現(xiàn)了綜合國(guó)力、政府管理能力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力,是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)人口集聚、財(cái)富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過程,同時(shí)也是生活方式、生產(chǎn)方式、組織方式和文化方式轉(zhuǎn)變的過程。城鎮(zhèn)化也是把政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、生活等要素有機(jī)聯(lián)系和積極調(diào)動(dòng)起來(lái)的制度機(jī)制建設(shè)過程。
  現(xiàn)代城市政府不僅需要制度機(jī)制建設(shè),還需要實(shí)施和執(zhí)行制度的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。在古代的雅典,市民聚集于市場(chǎng)處理公共事務(wù),政府只是處理這些事務(wù)的一個(gè)過程,并不獨(dú)立于市民之外。但是,今天很少有人認(rèn)為政府是一個(gè)過程,相反,它作為一種制度模式已經(jīng)成為社會(huì)的角色之一。政府被認(rèn)為是獨(dú)立的實(shí)體不僅是因?yàn)樗蔀橐环N制度形式,也因?yàn)樗亲鳛槟骋蝗后w的代表。現(xiàn)代城市政府更多代表著公共利益。
  城市化是公共領(lǐng)域擴(kuò)大和發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α5卖斂苏劦,幾百年前,“社?huì)任務(wù)由誰(shuí)來(lái)完成呢?200年之前,社會(huì)任務(wù)在所有的社會(huì)中都是由地方上的共同體來(lái)完成的,當(dāng)然主要是由家庭來(lái)完成的”。這里的共同體,最初是指家庭,后來(lái)擴(kuò)展到社區(qū)。這是德魯克通過歷史研究得出的一個(gè)重要結(jié)論,它符合歷史的進(jìn)程。家庭一直是人類社會(huì)最基本的組織形式和單位,社區(qū)是第二位的。人類的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)一直隨著生產(chǎn)方式和技術(shù)的變革不斷擴(kuò)大范圍。但就生活和居住來(lái)說(shuō),家庭和社區(qū)永遠(yuǎn)是最核心的共同體。
  從生產(chǎn)方式上來(lái)說(shuō),人類大致經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)。不同的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了不同的公共服務(wù)(或社會(huì)服務(wù))的供給形式。在農(nóng)業(yè)社會(huì),正如德魯克所說(shuō)的,社區(qū)(包括家族、宗族)是公共服務(wù)的主要供給者,在這樣的社會(huì)里,公共生活領(lǐng)域的分化并不是十分明顯和清晰。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速,大量人口進(jìn)入城市工作和居住,傳統(tǒng)意義上的社區(qū)消失,進(jìn)城就業(yè)和居住人口的公共服務(wù)的提供者由政府承擔(dān)起來(lái)。所以,有學(xué)者認(rèn)為,“公共領(lǐng)域是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物,具體說(shuō),現(xiàn)代社會(huì)的生產(chǎn)方式和生活方式為公共領(lǐng)域的形成提供了前提”。這句話里所謂公共領(lǐng)域主要是指公民社會(huì)領(lǐng)域,如果公民社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給活動(dòng)就是另外一碼事了。
  公共服務(wù)需求不斷擴(kuò)張政府職能,政府活動(dòng)帶來(lái)公共支出不斷增加。早在19世紀(jì),德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納就發(fā)現(xiàn):政府活動(dòng)不斷擴(kuò)張所帶來(lái)的公共支出的不斷增長(zhǎng),是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)規(guī)律。瓦格納致力于公共支出占GNP比重的研究,提出公共支出不斷上升趨勢(shì)的理論,被后人稱為“瓦格納定律”。在19世紀(jì),瓦格納就發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題,事實(shí)上,人類真正在公共領(lǐng)域的大規(guī)模的投入是發(fā)生在20世紀(jì),19世紀(jì)僅僅開了個(gè)頭。瓦格納是一個(gè)有遠(yuǎn)見和非常敏感的學(xué)者。
  地方政府在公共領(lǐng)域擴(kuò)展過程中發(fā)揮著重要作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,地方政府及其職能的變化都與城市化有關(guān)。以英國(guó)為例,進(jìn)入近代以來(lái),英國(guó)地方制度發(fā)生的重大變化之一是城市地方制度的確立。在城市化之前的農(nóng)村地區(qū),地方政府的職能主要是治安法官負(fù)責(zé)治理,19世紀(jì)中期又增加了濟(jì)貧職能,其標(biāo)志是1834年英國(guó)議會(huì)通過的《濟(jì)貧法修正案》,在這個(gè)法案基礎(chǔ)上農(nóng)村地方政府設(shè)立了濟(jì)貧委員會(huì)。隨著城市化的加速,工商業(yè)迅速發(fā)展,大量農(nóng)村人口涌入城市,城市商業(yè)區(qū)形成了若干城市中心,諸如曼徹斯特、利茲、伯明翰等,城市中出現(xiàn)了警務(wù)、治安、供水、照明、養(yǎng)路等新設(shè)施、新服務(wù),為此,1835年英國(guó)議會(huì)通過《城市法人法》,根據(jù)這部法律,設(shè)立市議會(huì)管理地方事務(wù)。市議會(huì)選舉產(chǎn)生了多職能的地方政府。可見,城市公共服務(wù)與城市地方制度是不能分開討論的。
  社會(huì)保障制度建設(shè)是一個(gè)很好的例證。德魯克在談到社會(huì)保障制度的產(chǎn)生時(shí)說(shuō),“多數(shù)人的答案可以追溯到100多年以前,追溯到19世紀(jì)80年代,當(dāng)時(shí)俾斯麥掌權(quán)的德國(guó)第一次向福利國(guó)家邁出了蹣跚的步子。答案是:社會(huì)方面的問題能夠、應(yīng)當(dāng)、并且必須由政府來(lái)解決!彼囊馑际牵趥鹘y(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì),人們的養(yǎng)老、生老病死是可以由家庭、社區(qū)來(lái)關(guān)照的,離開農(nóng)村到城市就業(yè)和尋求新的生活,生老病死就不是家庭和社區(qū)力所能及的,在這樣的情況下,政府及政府通過法律等形式來(lái)介入公共領(lǐng)域,介入社會(huì)保障和社會(huì)福利。以色列學(xué)者柴姆·卡西姆在研究了西方國(guó)家的地方自治后指出,“20世紀(jì)初期,西歐國(guó)家50%—85%的公共開支花銷在國(guó)家職能上,而在20世紀(jì)的后25年,公共開支的60%—75%花銷在了全國(guó)范圍內(nèi)的地方服務(wù)上”。因此,地方政府的角色變化就是地方政府提供公共服務(wù)職能的變化過程。

  三、地方政府責(zé)任加強(qiáng)和職能轉(zhuǎn)變也是公共領(lǐng)域的擴(kuò)張過程

  有公共服務(wù)就有了公共支出。根據(jù)公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué),公共支出是國(guó)家發(fā)展的重要條件之一,而且公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性而顯示出其不同的特征。
  由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)到工業(yè)化初期,政府的公共支出主要投向有形資本,諸如基礎(chǔ)設(shè)施,包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、生活供水、衛(wèi)生設(shè)施等。隨著后工業(yè)化的來(lái)臨,政府更多向人力資本投入,諸如教育、健康、福利保障等公共服務(wù)。公共支出的變化不是政府的意志決定的,而是由客觀的工業(yè)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化進(jìn)程決定的。當(dāng)政府支出主要投向基礎(chǔ)設(shè)施時(shí),政府主要面對(duì)的是市場(chǎng)和企業(yè);隨著政府轉(zhuǎn)向人力資本的投資,政府主要面向的是社會(huì)組織和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。前者是市場(chǎng)和企業(yè)擴(kuò)張階段,后者是公共部門擴(kuò)張階段。在這個(gè)階段上,英國(guó)、德國(guó)、日本、巴西以及匈牙利等國(guó)家的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、公共教育、公共衛(wèi)生等作為公共政策的重點(diǎn),以此來(lái)確保城市化進(jìn)程中遷移人口和新就業(yè)人口的基本公共服務(wù)供給。
  公共支出不僅僅是政府自己的事情,也不僅僅是公共財(cái)政的民主決策,還包括公共服務(wù)的社會(huì)供給過程,由此就產(chǎn)生了公共治理問題,也就是眼下人們普遍關(guān)注的社會(huì)管理或社會(huì)治理問題。公共領(lǐng)域與公民社會(huì)組織之間也有聯(lián)系,當(dāng)公民社會(huì)組織參與公共服務(wù)或者公共服務(wù)需要公民社會(huì)組織的參與,它就成為一個(gè)問題的兩個(gè)方面。不過,至今人們對(duì)這個(gè)問題還沒有提出清晰的對(duì)策。公共部門的發(fā)展與現(xiàn)代政府的發(fā)展密切相關(guān),尤其是與城市化進(jìn)程有著密切的關(guān)系。羅納德·J.奧克森認(rèn)為,“地方政府的一項(xiàng)重要職能就是為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù),在城市地區(qū),地方政府在這樣方面的任務(wù)更重”!稓W洲地方自治政府章程》也認(rèn)為,“公共職責(zé)通常最好由那些最接近居民的政府加以實(shí)施。向另外一個(gè)層級(jí)政府進(jìn)行職責(zé)分配應(yīng)當(dāng)權(quán)衡相關(guān)職能的范圍和性質(zhì)以及效率和經(jīng)濟(jì)要求”。若講效率,基層政府與公民社會(huì)組織結(jié)合來(lái)提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理是最有效率的,因?yàn),一是地方政府更接近公眾,了解情況需求,容易做出正確的決策;二是由地方政府提供公共服務(wù)更便利、成本更低;三是當(dāng)訓(xùn)練有素的社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給時(shí)將大大提高公共服務(wù)的效益和效率。
  還有一點(diǎn)需要說(shuō)明,地方政府之所以在公共服務(wù)供給過程中越來(lái)越發(fā)揮作用,還在于公共服務(wù)的性質(zhì)。我們把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)略加區(qū)別,公共產(chǎn)品更具有資本密集型特征,而公共服務(wù)更具勞動(dòng)密集型特點(diǎn)。排水、供水、道路交通等公共產(chǎn)品需要大量的資金投入。公共服務(wù)的質(zhì)量高度依賴于服務(wù)人員與服務(wù)對(duì)象之間的人際關(guān)系質(zhì)量,如老年護(hù)理,原則是不能采用技術(shù)密集型或資金密集型,必須是勞動(dòng)密集型,需要一個(gè)人為幾個(gè)老人服務(wù)。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn),社會(huì)保障的實(shí)施也是按人口規(guī)模來(lái)確定的。在這個(gè)過程中, 社會(huì)組織、志愿者都將發(fā)揮重要的作用。正是在這個(gè)意義上, 我們將其稱為一個(gè)社會(huì)治理的過程。

  四、密切關(guān)注中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)擴(kuò)張和地方政府職能轉(zhuǎn)變

  堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路,就是要考慮中國(guó)人口眾多、資源環(huán)境壓力大、人口既要高度集中又要適度分散的特點(diǎn),在這樣的原則下推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程和加強(qiáng)政府職能建設(shè)。目前看來(lái),中國(guó)的城鎮(zhèn)化程度并不高,與發(fā)達(dá)國(guó)家不是處在同一發(fā)展階段上,所經(jīng)歷的問題也不一樣。有些西方國(guó)家曾經(jīng)經(jīng)歷過的問題,在中國(guó)還沒有出現(xiàn)或沒有經(jīng)歷過,公共部門是其中之一。另外,中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的問題,西方也不曾經(jīng)歷過,如此高密度、大規(guī)模的人口遷移,以及如此巨大的環(huán)境和生態(tài)壓力,都不是西方發(fā)達(dá)國(guó)家所曾經(jīng)歷的,也無(wú)絕對(duì)的經(jīng)驗(yàn)可談。
  建設(shè)有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化體系還必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的模式選擇。當(dāng)中國(guó)提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,主張經(jīng)濟(jì)發(fā)展由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變這樣一種方式上的時(shí)候,這種轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)就是:現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段,即這個(gè)階段上的投資主要是對(duì)人力資本的投入,這個(gè)階段上的消費(fèi)要千方百計(jì)擴(kuò)大公共消費(fèi),適應(yīng)擴(kuò)大公共投資和公共消費(fèi),來(lái)擴(kuò)大公共就業(yè)。在此基礎(chǔ)上,滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求,形成一個(gè)與經(jīng)濟(jì)部門相適應(yīng)的公共部門,配合經(jīng)濟(jì)部門協(xié)調(diào)運(yùn)行,從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
  加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理就是要考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)供給與社會(huì)治理的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提供公共服務(wù),中國(guó)的地方政府所面對(duì)著的壓力是史無(wú)前例的,尤其是在公共服務(wù)供給和社會(huì)治理方面,各種問題也會(huì)層出不窮,對(duì)此需要有足夠的思想準(zhǔn)備,一定要把公共服務(wù)、社會(huì)治理與政府尤其是地方政府的職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
  在這個(gè)意義上,我們更加深刻理解了黨的十七屆五中全會(huì)提出的“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃,明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù),進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各方面改革積極性,尊重群眾首創(chuàng)精神,大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革,積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,加快推進(jìn)文化體制、社會(huì)體制改革,不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展變化,為科學(xué)發(fā)展提供有力保障”這一思想的深刻內(nèi)涵。

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