土地使用權(quán)的70年大限問題，歷來(lái)被視為懸在中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的恐怖之劍，如何處理70年大限的問題，攸關(guān)幾乎所有民眾的切身利益，考驗(yàn)政府的智慧和執(zhí)政能力，因而備受關(guān)注。
然而，最近上海關(guān)于土地使用權(quán)期滿之后由出讓人“無(wú)償收回”的規(guī)定，再次引發(fā)了民眾對(duì)70年后房子歸屬問題的新一輪焦慮。據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》1
月14日?qǐng)?bào)道，在上海一則關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)預(yù)申請(qǐng)的公告中，規(guī)定土地使用權(quán)期滿之后，由出讓人收回并補(bǔ)償相應(yīng)殘余價(jià)值，更有甚者，甚至在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知中明確規(guī)定，土地期滿后由“出讓人無(wú)償收回”的強(qiáng)硬字眼，令人觸目驚心。上海的這個(gè)規(guī)定意味著，土地使用權(quán)期滿之后，即使你的房子足夠牢固，也面臨著土地使用權(quán)被“無(wú)償收回”之后，房屋“飄蕩”無(wú)處安放的尷尬，也讓法律關(guān)于70年大限的設(shè)計(jì)又倒退到上世紀(jì)90年代初。
稍對(duì)土地使用權(quán)70年大限有所了解的人都知道，由于中國(guó)特色的“土地國(guó)有”和“建設(shè)用地的出讓人必須是政府”的特殊規(guī)定，對(duì)于70年大限之后，土地使用權(quán)如何處理，早在《物權(quán)法》立法的時(shí)候就引發(fā)了廣泛的爭(zhēng)論。
在土地國(guó)有的情況下，土地使用權(quán)期滿之后是自動(dòng)續(xù)展，還是無(wú)償收回，《物權(quán)法》最終作了一個(gè)妥協(xié)各方利益的考慮，《物權(quán)法》規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期�！币�?yàn)楫?dāng)時(shí)關(guān)于是否無(wú)償續(xù)期，爭(zhēng)議很大，為了確�！段餀�(quán)法》早日出臺(tái)，就選擇了擱置爭(zhēng)議，模糊處理的立法技術(shù)。 然而，模糊的結(jié)果就是一而再再而三地引發(fā)民眾的焦慮。比如，在2009年3月，坊間就流傳著一份名為《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的文件，這份征求意見稿最受人關(guān)注的依然是住宅70年大限后如何處理，而早在這份征求意見稿之前，《土地管理法》的修訂稿曾經(jīng)將之明確為“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”，但征求意見稿卻將之抄襲物權(quán)法的模糊規(guī)定，成了到期后“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”，盡管引發(fā)了民眾的警惕，但土地管理法修訂草案征求意見稿也沒有違背《物權(quán)法》已經(jīng)確定的土地使用權(quán)期滿之后“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，立法并沒有出現(xiàn)倒退。
所以，上海的土地使用權(quán)期滿后，由出讓人“無(wú)償收回”的規(guī)定，顯然是罔顧《物權(quán)法》關(guān)于此問題的基本規(guī)定，也罔顧《土地管理法》修改的事實(shí)，直接倒退回1990年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，在這個(gè)條例里，首次規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”，而且還規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。”這個(gè)規(guī)定，充分體現(xiàn)了“公權(quán)”和“私權(quán)”兩種權(quán)利在博弈中的不對(duì)等地位，也體現(xiàn)了對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的極其不尊重的立法指導(dǎo)思想。歷史總是在進(jìn)步，3年之后出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)管理法》，相對(duì)于這個(gè)規(guī)定，就有明顯的進(jìn)步：房產(chǎn)土地使用權(quán)到期，房產(chǎn)所有人必須提前一年申請(qǐng)續(xù)期，否則土地使用權(quán)將會(huì)由國(guó)家無(wú)償收回。
從1991年到
1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》，再到《物權(quán)法》，在70年后如何處理的問題上，最起碼大家就“自動(dòng)續(xù)期”已經(jīng)達(dá)成了基本的共識(shí)，上海卻置《物權(quán)法》與法治的進(jìn)步與變遷于不顧，引發(fā)民眾的恐慌，令人匪夷所思。 眾所周知，中國(guó)民眾對(duì)“70年”大限的恐懼，一是基于對(duì)高房?jī)r(jià)的恐懼，無(wú)論政府和開發(fā)商如何互相推卸責(zé)任，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，高房?jī)r(jià)離不開高地價(jià)的助推，在當(dāng)前民眾對(duì)房?jī)r(jià)和地價(jià)都沒有任何博弈能力的語(yǔ)境下，用終其一生的收入購(gòu)置房產(chǎn)之后，還要在70年后續(xù)交高昂的土地出讓金，這無(wú)法讓民眾不焦慮；二是基于對(duì)公權(quán)力的恐懼，在中國(guó)歷史上的任何一個(gè)朝代，私權(quán)肯定是要為公權(quán)讓路的，在公權(quán)和私權(quán)沖突的情況下，公權(quán)顯然是神圣不可侵犯的�；谶@兩點(diǎn)，每一次法律對(duì)“70年大限”的完善，都意味著民眾要經(jīng)受一次精神的折磨和制度性焦慮，這是必然的。筆者認(rèn)為，由“70年”引發(fā)的焦慮已經(jīng)由一個(gè)法律事件完全演化成一個(gè)影響中國(guó)社會(huì)未來(lái)的重大公共事件。事實(shí)上，只要看看那些屢屢駭人的地王就知道，中國(guó)的土地美名其曰“70年”，卻拍出了一個(gè)比很多國(guó)家的土地永久所有還高的價(jià)格，高地價(jià)導(dǎo)致的高房?jī)r(jià)讓民眾苦不堪言，用終其一生的收入購(gòu)置房產(chǎn)之后，還要在70年后被“無(wú)償收回”，誰(shuí)人不焦慮？盡管中國(guó)建筑很多都到不了70年就拆的拆，破的破，但每一次討論“70”后的問題，民眾都要經(jīng)受一次精神的折磨和制度性焦慮。
筆者最擔(dān)心的是，政府將“70年大限”之后的續(xù)期看成一次地方財(cái)政又一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，而這種擔(dān)憂，完全符合地方政府的思維和行為的模式，民眾擔(dān)憂的顯然不是70年后自己的房子被政府收走，而是擔(dān)心地方政府到期后收取高額的“土地費(fèi)”，這顯然是老百姓最無(wú)法接受的。而隨著10年后，第一批土地使用期限到期即將到來(lái)，這已經(jīng)成為一個(gè)不得不在制度上做出合理安排、無(wú)法逃避的現(xiàn)實(shí)問題。就制度設(shè)計(jì)的難度而言，其實(shí)這是一個(gè)最簡(jiǎn)單不過的問題，拖延或者回避這個(gè)問題，絕不是一個(gè)明智的選擇。我看到有評(píng)論說，解決“70年大限”需要大智慧、大勇氣，我看沒有那么嚴(yán)重，只要政府在制定公共政策的時(shí)候變“利從民所謀”為“利為民所謀”，無(wú)需什么政治智慧，都足以化解這一焦慮和困局。
但是，
考慮到各地的土地資源越來(lái)越趨于衰竭，地方政府為了維護(hù)土地財(cái)政，勢(shì)必挖掘新的潛力，上海這種明顯違法的做法已經(jīng)透視出地方政府在這個(gè)問題上的“試探性舉措”，必須引起我們的警惕。對(duì)于70年后的問題，必須遵照《物權(quán)法》關(guān)于“自動(dòng)”續(xù)期的原則和精神，在這個(gè)問題上，想無(wú)償收回，讓民眾的房子飄在空中，或者高價(jià)續(xù)期，再賣一次地皮，都是民眾無(wú)法接受，更是中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定所不允許的，如果以此來(lái)試探，甚至挑戰(zhàn)民意，那就意味著突破了某種底線，后果不堪設(shè)想。
由此，筆者強(qiáng)烈建議，盡快啟動(dòng)《土地管理法》的修訂，并在土地管理法中明確70年后土地?zé)o償續(xù)期的原則，這既是得民心之舉，更是貫徹《物權(quán)法》的法治原則和精神。政府即使要“有償續(xù)期”，也一定要象征性收費(fèi)，而不是再一次在民眾身上剪羊毛。同時(shí)也強(qiáng)烈建議有關(guān)部門，對(duì)上海的這種明顯違背《物權(quán)法》原則的做法及時(shí)予以糾正，并公開糾錯(cuò)以撫慰民眾的焦慮和恐慌。