12月27日，國(guó)務(wù)院法制辦迎來(lái)了兩份對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的建議書(shū)。這距新拆遷條例第二次向社會(huì)公開(kāi)證求意見(jiàn)結(jié)束尚有三天。土地拆遷和征收問(wèn)題一直是民眾高度關(guān)注的問(wèn)題。浙江省樂(lè)清市發(fā)生的“蒲岐鎮(zhèn)寨橋村前村長(zhǎng)錢(qián)云會(huì)被碾死事件”，它背后再次凸顯政府征收土地過(guò)程中的矛盾。
　　這兩份建議書(shū)分別來(lái)自北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和以北京盛廷律師事務(wù)所為主的40位律師。其中前者建議對(duì)房屋征收與補(bǔ)償原則等11個(gè)方面的13處條文進(jìn)行修改，并增加“能通過(guò)其他方式實(shí)現(xiàn)征收目的的盡量不征收”等兩個(gè)條文。而后者則是一項(xiàng)《不動(dòng)產(chǎn)征收與搬遷法》的立法，主要集中于集體土地拆遷和非公利益拆遷等議題。
　　應(yīng)該說(shuō)，新拆遷條例希望引入“司法強(qiáng)拆”來(lái)規(guī)范“行政強(qiáng)拆”在實(shí)踐中出現(xiàn)的種種暴力強(qiáng)拆問(wèn)題，并通過(guò)房屋市值補(bǔ)償和嚴(yán)格區(qū)分公益拆遷與非公益拆遷的規(guī)則，以協(xié)調(diào)拆遷人和被拆遷人等的利益；其本身暗含著國(guó)務(wù)院認(rèn)同了公權(quán)與私權(quán)的利益沖突和政府本身具有自利最大化的經(jīng)濟(jì)訴求。這應(yīng)該說(shuō)是理念上的一大進(jìn)步。然而，房屋市值補(bǔ)償、公共利益厘定等問(wèn)題的模糊性，使新拆遷條例依舊面臨較為突出的不確定性問(wèn)題。
　　顯然，若把新拆遷條例這一行政法規(guī)理解為政府與被拆遷人自利博弈的規(guī)范性文件，就意味著由“行政強(qiáng)拆”轉(zhuǎn)向“司法拆遷”面臨著法院判決依據(jù)的錯(cuò)位沖突問(wèn)題：即按照2009年最高法院的司法解釋和《立法法》等規(guī)定的法院評(píng)判的法律順序，法院在進(jìn)行司法強(qiáng)拆判決中應(yīng)首先依據(jù)的是《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地法》等上位法，其次才是下位法的如拆遷管理?xiàng)l例等。鑒于新拆遷條例在某些條款上與《物權(quán)法》等不盡一致，那么引入“司法強(qiáng)拆”，無(wú)疑將使法院在裁決中面臨適用法律的困擾遵循上位法裁決所做出的裁決與遵循拆遷條例所做出的裁決或?qū)⑹窍嗷�沖突的。
　　與此同時(shí)，寄希望于國(guó)務(wù)院即將修訂的新拆遷條例，來(lái)解決目前在城鄉(xiāng)拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的所有問(wèn)題，顯然也并不現(xiàn)實(shí)。畢竟，國(guó)務(wù)院通過(guò)新拆遷條例來(lái)規(guī)范城鄉(xiāng)拆遷過(guò)程中地方政府與被拆遷人的利益，即便最后裁決的主體是法院，也不免有運(yùn)動(dòng)員和裁判員集于一身之嫌，何況法院的裁判標(biāo)準(zhǔn)本身也需依據(jù)新拆遷辦法。
　　我們認(rèn)為，新拆遷條例應(yīng)集中構(gòu)建公益項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程公開(kāi)透明的社會(huì)參與機(jī)制，以理順政府為公益需求而強(qiáng)制征收私人財(cái)產(chǎn)的授權(quán)程序，以及公益項(xiàng)目的必要性和可行性等問(wèn)題。嚴(yán)格而言，政府依據(jù)公共利益而征地，首先不可或缺的是授權(quán)問(wèn)題，即該公共項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可行性。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在履行公共利益的服務(wù)職責(zé)時(shí)，如征收土地規(guī)模、何種公共項(xiàng)目以及預(yù)算規(guī)模等，都主要以行政審議程序?yàn)橹�。這在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多政府形象工程，并不同程度地導(dǎo)致財(cái)政資源的浪費(fèi)，以及公共利益的模糊性和政府過(guò)大的自由裁量權(quán)等問(wèn)題。而公益性的模糊性和政府過(guò)大的自由裁量權(quán)，根源于在公益項(xiàng)目的確定和立項(xiàng)上的信息不對(duì)稱(chēng)，即政府認(rèn)為必要的公益項(xiàng)目，公民則并不一定認(rèn)同。而公眾參與公益項(xiàng)目可行性和必要性將有助于擴(kuò)大公益項(xiàng)目的信息釋義范疇，消除公益項(xiàng)目認(rèn)定的模糊性。
　　新拆遷條例應(yīng)立足于構(gòu)建公益事業(yè)征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程公開(kāi)透明機(jī)制，通過(guò)地方政府與被征收人的自利博弈來(lái)最終確定補(bǔ)償價(jià)格。既然不論是公益用地還是商業(yè)用地，用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都將采取市值補(bǔ)償法，那么征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就完全可以通過(guò)市場(chǎng)參與主體的自利競(jìng)價(jià)博弈來(lái)確定。畢竟，一旦城鄉(xiāng)征地補(bǔ)償都采取市值法，那么地方政府壟斷土地用途改變后的級(jí)差地租的模式就將成過(guò)去時(shí)。顯然，這不僅為地方政府退出土地一級(jí)市場(chǎng)，擺脫土地財(cái)政提供有效支撐，而且為集體土地入市、小產(chǎn)權(quán)房入市等提供了改革破題可能。
　　新拆遷條例規(guī)范的應(yīng)是拆遷人的程序規(guī)范，而非被拆遷人的義務(wù)。通過(guò)對(duì)城市規(guī)劃程序、拆遷過(guò)程中的決策程序以及拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商程序等程序的系統(tǒng)重塑，并對(duì)拆遷人行為準(zhǔn)則嚴(yán)格規(guī)范，使新拆遷條例既避免與《物權(quán)法》等上位法發(fā)生實(shí)質(zhì)沖突，又為司法機(jī)構(gòu)評(píng)判提供有效的法規(guī)依據(jù)。
　　由此可見(jiàn)，當(dāng)前建議稿揭示出新拆遷條例存在不容忽視的政策隱患。這源自市場(chǎng)期望新拆遷條例能成為解決所有拆遷問(wèn)題的實(shí)體法規(guī)，從而使其不堪重負(fù)。因此，適當(dāng)降低新拆遷條例的市場(chǎng)期望值，把新拆遷條例重塑為鑒定公共利益、政府征收程序規(guī)范守則等程序性行政法規(guī)，而對(duì)拆遷中出現(xiàn)的實(shí)質(zhì)問(wèn)題通過(guò)完善現(xiàn)有的《物權(quán)法》等法律，并出臺(tái)新的《不動(dòng)產(chǎn)征收與搬遷法》進(jìn)行實(shí)質(zhì)性規(guī)范。